Sintesi - Pianificazione, programmazione e controllo di gestione - INPS 1695 Funzionari PECS

Il controllo di gestione e' l'insieme di strumenti e procedure con cui un'amministrazione verifica, mentre l'attivita' si svolge, se le risorse impiegate stanno producendo i risultati attesi, e corregge la rotta quando non e' cosi'. Le tre parole chiave della definizione sono tutte da prendere alla lettera. Mentre l'attivita' si svolge: non e' un giudizio finale su un anno gia' chiuso, e' una lettura ricorrente che serve a intervenire in tempo utile. Risorse impiegate: il controllo di gestione ragiona in termini di costi, personale, tempi, e non solo di atti prodotti. Corregge la rotta: la sua ragion d'essere non e' accertare responsabilita', ma fornire al dirigente le informazioni per decidere. Un sistema che misura tutto e non modifica nessuna decisione ha fallito il proprio scopo, per quanto ineccepibili siano i suoi prospetti.

Questa nozione si capisce meglio per differenza rispetto ai controlli con cui convive. Il d.lgs. 286/1999 ha riordinato i controlli interni delle pubbliche amministrazioni distinguendone piu' tipi, e la distinzione che conta in sede d'esame e' quella fra tre livelli. Il controllo di regolarita' amministrativa e contabile guarda al singolo atto e ne verifica la conformita' alle norme, sia in via preventiva sia in via successiva: e' un controllo di legittimita', risponde alla domanda "questo provvedimento e' stato adottato secondo le regole". Il controllo di gestione guarda invece all'attivita' nel suo complesso e ne verifica l'economicita', l'efficienza e l'efficacia: risponde alla domanda "stiamo ottenendo i risultati con un impiego ragionevole di risorse". Il controllo strategico, infine, sta un gradino sopra e verifica se le scelte di indirizzo dell'organo politico si stanno effettivamente realizzando, e se restano adeguate: risponde alla domanda "le direzioni che abbiamo scelto sono quelle giuste e le stiamo percorrendo". Cambiano l'oggetto, il parametro e il destinatario: l'atto e la norma per il primo, la gestione e le risorse per il secondo, gli indirizzi e i loro esiti per il terzo.

Il destinatario e' il criterio che scioglie i casi dubbi ed e' anche quello che i quiz mettono alla prova piu' spesso. Il controllo di gestione produce informazioni per il dirigente, cioe' per chi ha la responsabilita' gestionale della struttura: e' uno strumento di supporto alle decisioni interne. Il controllo strategico produce informazioni per l'organo di indirizzo politico-amministrativo, che deve poter capire se il proprio programma si sta realizzando. Il controllo di regolarita' opera invece su un piano diverso, quello della conformita' dell'agire amministrativo alla legge, e non e' pensato per orientare scelte di gestione. Un esempio rende concreta la differenza. Una sede territoriale che liquida domande di prestazione puo' essere osservata da tre angolazioni: se ogni provvedimento sia motivato e adottato dall'organo competente (regolarita'); quante domande si definiscono per addetto, in quanti giorni medi e a quale costo unitario (gestione); se la scelta politica di dimezzare i tempi di risposta all'utenza si stia effettivamente traducendo in un servizio piu' rapido (strategico). Lo stesso ufficio, tre controlli distinti, tre lettori diversi.

Tutto questo appartiene alla stagione dell'aziendalizzazione della pubblica amministrazione, cioe' al lungo processo per cui l'amministrazione ha smesso di autorappresentarsi solo come apparato che applica norme e ha cominciato a leggersi anche come organizzazione che eroga servizi con risorse scarse, tenuta a rendere conto dei risultati e non soltanto della legittimita' dei propri atti. La distinzione fra indirizzo politico e gestione, il riordino dei controlli interni operato dal d.lgs. 286/1999 e poi il d.lgs. 150/2009, che ha costruito il ciclo di gestione della performance con la sua sequenza di programmazione, misurazione, valutazione e rendicontazione, sono le tappe di questo passaggio. La conseguenza pratica e' che il controllo di gestione non e' un adempimento accessorio ma un pezzo del ciclo della performance: gli obiettivi, gli indicatori, i target e gli scostamenti di cui si occupano i capitoli che seguono sono la materia prima su cui il controllo lavora.

Da ricordare per i quiz. Il distrattore piu' frequente presenta il controllo di gestione come una verifica di legittimita' degli atti, oppure lo confonde con il controllo strategico. Due ancore bastano a scartarlo. Prima: il parametro. Regolarita' amministrativo-contabile significa conformita' alla norma; gestione significa economicita', efficienza ed efficacia; strategico significa attuazione e adeguatezza degli indirizzi. Se un'opzione associa al controllo di gestione la parola "legittimita'", quasi sempre e' sbagliata. Seconda: il destinatario. Al dirigente il controllo di gestione, all'organo di indirizzo politico-amministrativo il controllo strategico. Vanno guardate con diffidenza anche le formulazioni che collocano il controllo di gestione dopo la chiusura dell'esercizio, come se fosse un consuntivo: il controllo di gestione e' concomitante e ricorrente, perche' serve a correggere, e un dato che arriva quando non si puo' piu' intervenire non e' controllo di gestione ma rendicontazione.

La pianificazione e il controllo di gestione sono, fra tutte le materie del concorso, quelle che il candidato tende a sottovalutare perche' non contengono "regole" nel senso giuridico del termine: non c'e' un articolo che stabilisce quando un indicatore e' ben costruito. Eppure e' proprio questa la materia che descrive il mestiere del funzionario PECS. Progettare un servizio significa fissare obiettivi e indicatori; erogarelo significa rispettare tempi e standard programmati; controllarelo significa misurare gli scostamenti fra quanto previsto e quanto realizzato e capire perche' si sono prodotti. La sigla stessa del profilo e' il ciclo di gestione della performance scritto in altro modo.

Nella sezione (a) - i brani da completare - questa materia e' insidiosa per una ragione precisa: il suo lessico e' fatto di coppie di termini che nel linguaggio comune sono sinonimi e nel linguaggio tecnico non lo sono affatto. Efficienza ed efficacia, output e outcome, obiettivo e indicatore, target e baseline, pianificazione e programmazione, costo diretto e costo variabile: chi ha studiato "a senso" trova tutte le opzioni plausibili e sceglie a caso. Chi ha memorizzato la definizione esatta scarta le alternative in pochi secondi. Per questo la dispensa insiste sulle definizioni: non sono pedanteria, sono lo strumento con cui si risponde.

Nella sezione (b) - i casi pratici - la materia compare in situazioni molto riconoscibili: un obiettivo formulato male da correggere, uno scostamento da interpretare, un indicatore che migliora mentre il servizio peggiora, un progetto in ritardo su cui decidere. La domanda tipica non e' "cosa dice la norma" ma "cosa fai adesso": e la risposta corretta e' quasi sempre quella che indaga la causa prima di intervenire sull'effetto. Tenete a mente questo criterio, perche' torna in quasi tutti i casi che seguono.

Il ciclo di pianificazione e controllo e' la sequenza logica con cui un'amministrazione traduce la propria missione istituzionale in azioni misurabili, le realizza e ne verifica gli esiti. Si articola idealmente in cinque momenti che si susseguono e si richiudono ad anello: pianificazione strategica, programmazione operativa, budget, monitoraggio, rendicontazione. Non e' una fila di adempimenti burocratici: e' un ciclo, cioe' l'ultima fase alimenta la prima dell'anno successivo. Se la rendicontazione non torna nella pianificazione, il sistema e' formalmente completo e sostanzialmente inutile.

2.1 Pianificazione strategica

La pianificazione strategica e' l'attivita' con cui l'organo di indirizzo politico-amministrativo definisce, su un orizzonte pluriennale, le finalita' di fondo dell'ente e le priorita' fra esse. Risponde alla domanda "dove vogliamo essere fra tre anni e su cosa scegliamo di concentrare le risorse". I suoi contenuti sono per natura poco numerosi, ampi e non immediatamente misurabili: rafforzare la digitalizzazione del rapporto con l'utenza, ridurre i tempi medi di definizione delle domande di prestazione, contrastare l'evasione contributiva. E' un'attivita' di indirizzo: sceglie le direzioni, non le modalita'.

Il carattere distintivo della pianificazione strategica e' che opera in condizioni di forte incertezza e richiede scelte di priorita': pianificare significa anche decidere cosa non si fara'. Un documento strategico che contenga trenta priorita' non ne ha nessuna, ed e' un difetto ricorrente nelle amministrazioni.

2.2 Programmazione operativa

La programmazione operativa traduce gli indirizzi strategici in obiettivi assegnati a strutture determinate, con responsabili, tempi, risorse e indicatori. E' l'anello di congiunzione fra il livello politico e il livello gestionale. L'orizzonte e' tipicamente annuale o infrannuale, e il grado di dettaglio cresce man mano che si scende nella struttura organizzativa: la direzione centrale riceve un obiettivo di riduzione dei tempi medi di lavorazione; la struttura territoriale riceve la propria quota di quell'obiettivo, calibrata sul carico di lavoro e sull'organico effettivo.

Questa operazione di scomposizione si chiama cascading (o "declinazione a cascata") degli obiettivi: l'obiettivo dell'ente si scompone in obiettivi di struttura, che a loro volta alimentano gli obiettivi individuali dei dirigenti e del personale. Il principio guida e' che ciascuno risponda di cio' che puo' effettivamente influenzare. Assegnare a una sede territoriale un obiettivo che dipende interamente da una scelta normativa nazionale e' un errore di programmazione, non una severita' meritoria.

Attenzione al lessico: nel linguaggio della sezione (a), pianificazione sta al lungo periodo e all'indirizzo, programmazione sta al breve periodo e all'assegnazione operativa. Un brano che parli di "orizzonte triennale, priorita' dell'ente, indirizzo politico" chiede la parola pianificazione; uno che parli di "assegnazione ai centri di responsabilita', risorse, scadenze annuali" chiede programmazione. Le due parole non sono intercambiabili anche se il parlato quotidiano le confonde.

2.3 Budget

Il budget e' il documento che esprime in termini quantitativi, e tipicamente monetari, i programmi di un periodo determinato, assegnando a ciascuna unita' organizzativa le risorse necessarie e i risultati attesi. E' l'atto che rende la programmazione vincolante: finche' un obiettivo non ha risorse assegnate resta un'intenzione. Il budget e' allo stesso tempo uno strumento di autorizzazione alla spesa, di coordinamento fra strutture e di responsabilizzazione dei dirigenti.

Se ne distinguono varie configurazioni. Il budget economico espone costi e ricavi (o proventi) di competenza del periodo, cioe' misura le risorse consumate indipendentemente dal momento in cui si paga. Il budget finanziario guarda invece alle entrate e alle uscite monetarie e alla loro dinamica temporale. Il budget degli investimenti riguarda l'acquisizione di beni pluriennali. La differenza pratica e' netta: un macchinario acquistato a dicembre pesa integralmente sul budget finanziario dell'anno, mentre sul budget economico entra solo per la quota di ammortamento di competenza.

Il budget per centri di responsabilita' e' l'articolazione che interessa di piu' il controllo di gestione: le risorse non sono assegnate per natura di spesa in modo indistinto, ma alla struttura il cui responsabile ha il potere di deciderne l'impiego. E' il presupposto perche' lo scostamento sia imputabile a qualcuno.

L'articolazione temporale del budget - la sua suddivisione in trimestri o mesi - non e' un dettaglio contabile. Senza di essa il monitoraggio infrannuale e' impossibile, perche' non si sa se il consumo di risorse a meta' anno sia in linea o in anticipo. Un budget annuale non articolato produce l'effetto tipico dell'accorgersi a novembre di un problema nato a marzo. E la stagionalita' va rispettata: se le domande di una prestazione si concentrano storicamente in due mesi, dividere il budget in dodicesimi uguali genera scostamenti apparenti che non significano nulla.

2.4 Monitoraggio e rendicontazione

Il monitoraggio e' la rilevazione periodica, in corso d'anno, dell'andamento degli obiettivi e dei consumi di risorse, finalizzata a consentire interventi correttivi mentre si e' ancora in tempo. La sua caratteristica essenziale e' la tempestivita': un dato approssimato e disponibile subito vale, per il monitoraggio, piu' di un dato esatto disponibile a esercizio chiuso. Questo e' un punto che il concorso ama, perche' rovescia l'intuizione comune secondo cui piu' preciso e' sempre meglio.

La rendicontazione e' invece la rappresentazione consuntiva dei risultati conseguiti, rivolta agli organi di controllo e alla collettivita'. Guarda al passato, ha finalita' di trasparenza e di responsabilita' (accountability, cioe' il dover rendere conto del proprio operato a chi ha conferito le risorse) e deve essere attendibile e verificabile. Monitoraggio e rendicontazione usano spesso gli stessi dati ma servono a due cose diverse: il primo a decidere, la seconda a rispondere.

Il decreto legislativo 150 del 2009 - noto come "decreto Brunetta", poi modificato negli anni successivi - ha introdotto nelle pubbliche amministrazioni italiane un ciclo di gestione della performance strutturato, con documenti, soggetti e tempi definiti. E' il quadro dentro cui si colloca tutto quanto detto sopra. Poiche' la disciplina e' stata piu' volte ritoccata, conviene padroneggiarne l'impianto e le finalita' piu' che i singoli commi; nella prova conta sapere chi fa che cosa.

3.1 Performance organizzativa e performance individuale

La performance organizzativa e' il contributo che l'amministrazione nel suo complesso, o una sua articolazione, apporta attraverso la propria azione al soddisfacimento dei bisogni della collettivita'. Si misura sull'attuazione dei piani, sui risultati dei servizi resi, sulla qualita' percepita, sull'efficienza nell'impiego delle risorse. Il soggetto misurato e' la struttura, non la persona.

La performance individuale e' il contributo del singolo dipendente o dirigente. Si compone tipicamente del raggiungimento di obiettivi assegnati, del contributo alla performance della struttura di appartenenza e - a differenza della performance organizzativa - anche della valutazione dei comportamenti professionali e organizzativi. Per i dirigenti pesa inoltre la capacita' di valutare i propri collaboratori differenziando i giudizi: un dirigente che valuta tutti allo stesso modo sta di fatto rinunciando a valutare.

La distinzione va tenuta ferma perche' e' fonte di errore tipico nei casi pratici: un risultato mancato per una causa esterna alla struttura incide sulla performance organizzativa (il bisogno non e' stato soddisfatto) ma non deve tradursi automaticamente in una valutazione individuale negativa di chi non aveva strumenti per evitarlo.

3.2 I documenti del ciclo

Il Piano della performance e' il documento programmatico triennale, ad aggiornamento annuale, che individua gli indirizzi strategici, gli obiettivi, gli indicatori e i target su cui l'amministrazione sara' misurata, collegandoli alle risorse. E' un documento ex ante: viene adottato all'inizio del ciclo e ha la funzione di rendere noti in anticipo, all'interno e all'esterno, i criteri con cui si valutera'. Negli anni la disciplina ha spinto verso l'integrazione di questo documento con gli altri strumenti di programmazione dell'ente, per evitare la proliferazione di piani scollegati fra loro.

La Relazione sulla performance e' il documento consuntivo che espone, a consuntivo dell'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto agli obiettivi programmati e alle risorse impiegate, con rilevazione degli eventuali scostamenti. E' il documento ex post e chiude il ciclo. Un punto quasi sempre presente nei quesiti: la Relazione deve dar conto anche - e soprattutto - degli obiettivi non raggiunti, spiegandone le cause. Una relazione in cui tutto e' stato conseguito al cento per cento non e' un segnale di eccellenza, e' un segnale che gli obiettivi erano poco sfidanti o che gli indicatori erano compiacenti.

3.3 L'OIV

L'Organismo indipendente di valutazione e' il soggetto, interno all'amministrazione ma in posizione di indipendenza funzionale, che presidia il funzionamento complessivo del sistema di misurazione e valutazione. Le sue funzioni tipiche sono: monitorare il funzionamento del sistema e segnalarne le criticita' agli organi di indirizzo, validare la Relazione sulla performance, proporre la valutazione dei dirigenti di vertice, verificare l'assolvimento degli obblighi di trasparenza e la correttezza dei processi di misurazione.

Due precisazioni che valgono punti. La prima: l'OIV non valuta il personale non dirigenziale, ne' si sostituisce ai dirigenti nella valutazione dei loro collaboratori; il suo oggetto e' il sistema e i vertici. La seconda: la validazione della Relazione da parte dell'OIV non e' una formalita' notarile, e' condizione per l'accesso agli strumenti premiali. Un sistema in cui la Relazione non e' validata non puo' erogare la premialita' legata alla performance.

3.4 Collegamento con premi e valutazione

Il ciclo della performance non e' un esercizio descrittivo: e' costruito perche' la misurazione produca conseguenze sul trattamento accessorio e sui percorsi di carriera. Il principio di fondo e' la selettivita': la premialita' deve differenziare, altrimenti si trasforma in una distribuzione a pioggia che vanifica lo strumento. Il corollario e' che i premi non possono essere erogati in assenza di misurazione e valutazione effettuate secondo il sistema adottato e adeguatamente pubblicizzato.

Caso applicativo (tipo sezione b). A meta' anno emerge che l'obiettivo assegnato a una struttura territoriale - ridurre del venti per cento i tempi medi di definizione di una prestazione - e' irraggiungibile perche' due unita' su sei sono state trasferite ad altra sede. Il responsabile propone di riformulare l'obiettivo abbassando il target. La condotta corretta e' attivare la procedura di revisione degli obiettivi prevista dal sistema, documentando la causa sopravvenuta e ottenendo la modifica formale del Piano dagli organi competenti, con informazione all'OIV, non modificare di fatto il target in sede di valutazione finale. La ragione e' che il target e' un impegno reso pubblico ex ante: puo' essere cambiato, ma con lo stesso grado di formalita' e trasparenza con cui e' stato assunto. Riscriverlo a consuntivo per farlo coincidere con il risultato ottenuto svuota l'intero sistema.

4.1 Come si formula un obiettivo

Un obiettivo e' la descrizione di un risultato atteso, riferito a un arco temporale definito e attribuito a un responsabile. La letteratura manageriale, ripresa dalle linee guida per le amministrazioni, ne descrive le qualita' con l'acronimo SMART. Vale la pena esplicitarle una per una perche' i casi pratici chiedono spesso di riconoscere quale requisito manca:

• Specifico: l'obiettivo deve indicare senza ambiguita' che cosa si vuole ottenere e su quale oggetto. "Migliorare il servizio all'utenza" non e' specifico perche' non dice quale servizio, ne' in quale aspetto; "ridurre i tempi di risposta ai contatti dell'utenza tramite il canale telematico" lo e'.
• Misurabile: deve esistere almeno un indicatore che ne rilevi il grado di conseguimento, e la fonte del dato deve essere disponibile e affidabile. Un obiettivo la cui misura richieda una rilevazione che nessuno effettua e', nei fatti, non valutabile.
• Attribuibile a un responsabile che disponga delle leve per influenzarne l'esito. Il risultato deve dipendere in misura prevalente dall'azione di chi ne risponde, altrimenti la valutazione diventa un giudizio sulla fortuna.
• Realistico ma sfidante: raggiungibile con le risorse assegnate, non gia' conseguito. Un obiettivo che replica il risultato dell'anno precedente non produce miglioramento e non giustifica premialita'.
• Temporalmente definito: deve avere una scadenza, e possibilmente traguardi intermedi che consentano il monitoraggio in corso d'anno.

Un difetto ricorrente e' confondere l'obiettivo con l'attivita' ordinaria: "istruire le domande di prestazione pervenute" non e' un obiettivo, e' il lavoro. Diventa obiettivo quando si aggiunge una tensione al miglioramento misurabile: definirne una quota entro un tempo massimo, ridurre la percentuale di respingimenti per errore istruttorio, abbattere una giacenza arretrata.

4.2 Gli indicatori

L'indicatore e' la grandezza, quantitativa o qualitativa, che rappresenta il fenomeno da misurare e ne consente la rilevazione nel tempo. L'obiettivo dice cosa si vuole; l'indicatore dice come lo si misura. Sono due cose diverse e nella sezione (a) vengono deliberatamente scambiate. Gli indicatori si classificano secondo il punto della catena di produzione del servizio che osservano:

• Indicatori di input: misurano le risorse impiegate - ore di lavoro, unita' di personale assegnate, spesa sostenuta per un servizio. Da soli non dicono nulla sui risultati: un aumento delle risorse non e' un successo, e' un costo.
• Indicatori di output: misurano i prodotti dell'attivita', cioe' cio' che l'amministrazione realizza e consegna direttamente - numero di domande definite, di verbali emessi, di accessi allo sportello gestiti. Sono sotto il controllo dell'ente e per questo facili da misurare, ma dicono quanto si e' fatto, non a cosa e' servito.
• Indicatori di outcome: misurano l'impatto finale sui destinatari e sulla collettivita' - la riduzione effettiva del disagio economico di una categoria, l'emersione di rapporti di lavoro irregolari, la fiducia dei cittadini nell'istituzione. Sono i piu' significativi e i piu' difficili da misurare, perche' si manifestano con ritardo e dipendono anche da fattori esterni all'amministrazione.
• Indicatori di efficienza: mettono in rapporto le risorse impiegate ai prodotti ottenuti (per esempio il costo unitario di una pratica, o il numero di pratiche per addetto). Rispondono alla domanda "quanto ci costa produrre una unita' di servizio".
• Indicatori di efficacia: mettono in rapporto i risultati ottenuti agli obiettivi prefissati o ai bisogni da soddisfare (la percentuale di domande definite entro il termine standard, la quota di utenza raggiunta rispetto alla platea potenziale). Rispondono alla domanda "abbiamo ottenuto quello che volevamo".
• Indicatori di qualita': rilevano le caratteristiche del servizio rilevanti per l'utente - accessibilita', tempestivita', trasparenza, affidabilita'. Possono essere misurati su dati oggettivi (tempo medio di attesa) oppure sulla percezione dell'utenza tramite indagini.

La distinzione fra efficienza ed efficacia e' la piu' redditizia dell'intera materia e va fissata con un esempio. Una sede che definisce mille domande di prestazione con dieci addetti e' piu' efficiente di una che ne definisce cinquecento con lo stesso organico. Ma se meta' di quelle mille sono state definite con errori che generano ricorsi e riesami, la sede efficiente e' inefficace. Efficienza e' il rapporto fra risorse e prodotti; efficacia e' il rapporto fra prodotti e obiettivi o bisogni. Si puo' essere efficienti nel fare la cosa sbagliata, e questa e' esattamente la situazione che gli indicatori di outcome servono a smascherare.

4.3 Target e baseline

Il target e' il valore atteso dell'indicatore al termine del periodo: e' il livello di risultato che si assume come impegno. La baseline (o valore di partenza) e' il valore che quello stesso indicatore assume all'inizio del periodo, o la media storica del periodo precedente. Senza baseline il target e' un numero privo di significato: dire che si vogliono definire ottomila pratiche non dice se e' un miglioramento, una tenuta o un arretramento, finche' non si sa che l'anno prima erano settemila.

Da qui una regola pratica che i casi applicativi premiano: prima di giudicare un target si guarda la baseline. Un target inferiore o pari alla baseline non e' sfidante; un target enormemente superiore, in assenza di un cambiamento di processo o di risorse che lo giustifichi, non e' realistico ed e' destinato a produrre demotivazione o comportamenti opportunistici.

Caso applicativo (tipo sezione b). Una sede migliora vistosamente l'indicatore "tempo medio di definizione delle pratiche", ma i reclami dell'utenza aumentano e cresce la quota di provvedimenti annullati in autotutela. La condotta corretta e' affiancare all'indicatore di efficienza un indicatore di qualita' o di efficacia - ad esempio la percentuale di provvedimenti confermati o la quota di pratiche definite senza rilavorazione - prima di consolidare la valutazione. La logica: un indicatore isolato induce a ottimizzare la grandezza misurata a scapito di quelle non misurate, fenomeno noto come distorsione del comportamento. Il rimedio non e' abbandonare l'indicatore ma bilanciarlo con altri che presidino le dimensioni sacrificate.

Il controllo di gestione e' il sistema attraverso cui la direzione verifica che le risorse siano acquisite e impiegate in modo efficace ed efficiente per il conseguimento degli obiettivi. E' un controllo di tipo direzionale e va tenuto distinto da altre forme di controllo che il candidato incontra nel programma: non e' il controllo di legittimita' (che verifica la conformita' dell'atto alla norma), non e' il controllo di regolarita' amministrativo-contabile, non e' l'attivita' ispettiva. Il controllo di gestione non chiede "e' legittimo", chiede "sta funzionando".

5.1 Contabilita' analitica, centri di costo e centri di responsabilita'

La contabilita' analitica (o contabilita' dei costi) e' il sistema di rilevazione che riclassifica i costi per destinazione - cioe' per servizio, prodotto, processo o struttura - anziche' per natura. La contabilita' generale dice quanto si e' speso di stipendi, di utenze, di forniture; la contabilita' analitica dice quanto costa una pratica di una determinata prestazione. E' facoltativa nella forma ma indispensabile nella sostanza: senza di essa non esistono indicatori di efficienza affidabili.

Il centro di costo e' l'unita' elementare a cui i costi vengono attribuiti ai fini della rilevazione. Il centro di responsabilita' e' l'unita' organizzativa alla cui guida e' posto un soggetto dotato di autonomia decisionale sulle risorse assegnate, e che risponde dei risultati. I due concetti spesso coincidono nella pratica ma non sono la stessa cosa: il centro di costo e' una categoria contabile, il centro di responsabilita' e' una categoria organizzativa. Un magazzino puo' essere un centro di costo senza essere un centro di responsabilita'.

Il principio di controllabilita' e' quello che tiene insieme le due nozioni: al responsabile si imputano - ai fini della valutazione - solo i costi e i risultati su cui puo' incidere. Attribuire a un direttore di sede l'aumento del costo dell'energia elettrica deciso a livello nazionale e' contabilmente possibile e gestionalmente sbagliato.

5.2 Costi diretti e indiretti, imputazione e ribaltamento

Un costo diretto e' quello attribuibile in modo univoco e oggettivo a un determinato oggetto di costo, perche' esiste una misurazione specifica del consumo: il tempo del personale dedicato in via esclusiva a un servizio, i materiali impiegati per quel servizio. Un costo indiretto e' quello comune a piu' oggetti di costo, che non puo' essere attribuito se non attraverso una convenzione: i costi delle funzioni di supporto, degli immobili, dei sistemi informativi condivisi.

L'imputazione e' l'operazione di attribuzione del costo all'oggetto. Per i costi diretti avviene per misurazione; per i costi indiretti avviene per ripartizione sulla base di un driver, cioe' di una grandezza che si assume rappresentativa dell'assorbimento della risorsa: i metri quadri per i costi immobiliari, il numero di addetti per i servizi al personale, il numero di pratiche per i costi informatici. Il ribaltamento e' il trasferimento dei costi accumulati nei centri ausiliari o di supporto sui centri finali che ne hanno beneficiato, in modo che il costo pieno del servizio comprenda anche la quota di struttura.

Due avvertenze che ricorrono nei quesiti. La prima: diretto non significa variabile. La classificazione diretto/indiretto riguarda l'attribuibilita' a un oggetto di costo; la classificazione fisso/variabile riguarda il comportamento del costo al variare del volume di attivita'. Lo stipendio di un addetto dedicato esclusivamente a un servizio e' un costo diretto e insieme fisso. La seconda: il costo pieno ottenuto dopo il ribaltamento e' utile per conoscere il costo complessivo del servizio, ma e' inadatto a valutare il responsabile, perche' incorpora quote di costi che egli non controlla.

5.3 L'analisi degli scostamenti

L'analisi degli scostamenti e' il confronto sistematico fra i valori programmati e i valori consuntivi, seguito dall'indagine sulle cause delle differenze. E' il cuore operativo del controllo di gestione. Lo scostamento e' la differenza fra dato effettivo e dato previsto; si dice favorevole quando va nella direzione desiderata, sfavorevole nel caso contrario.

Il punto che il concorso verifica e' che lo scostamento, di per se', non e' un giudizio: e' una domanda. Rilevare che il costo di un servizio e' superiore del quindici per cento al budget non dice ancora nulla, perche' le cause possibili sono di natura completamente diversa e richiedono risposte opposte:

• Scostamento di volume: si e' prodotto piu' del previsto. Se sono arrivate il trenta per cento di domande in piu' per una modifica normativa, un costo totale piu' alto e' fisiologico, e il costo unitario puo' essere addirittura migliorato. Confrontare il consuntivo con un budget non rielaborato sui volumi effettivi produce diagnosi false: per questo si usa il budget flessibile, cioe' il budget ricalcolato ai volumi realmente realizzati.
• Scostamento di efficienza: a parita' di volumi si sono impiegate piu' risorse per unita' di prodotto. Qui il problema e' nel processo, ed e' su di esso che si interviene.
• Scostamento di prezzo: le risorse sono costate piu' del previsto a parita' di quantita' consumate. Spesso e' esterno e non controllabile dal responsabile del centro.
• Scostamento da errore di previsione: il budget era mal costruito. Non e' una causa da nascondere: e' l'informazione piu' preziosa per la programmazione dell'anno successivo.

La regola operativa e' quella dell'eccezione: non tutti gli scostamenti si analizzano, ma quelli che superano una soglia di rilevanza definita in anticipo, per non disperdere l'attenzione della direzione su oscillazioni fisiologiche. E vale anche il rovescio: anche uno scostamento favorevole va indagato. Un costo molto inferiore al previsto puo' nascere da un'efficienza reale, ma anche da attivita' non svolte, da assunzioni non effettuate o da controlli omessi. Il candidato che risponde "scostamento favorevole, nessuna azione" sbaglia il caso.

5.4 Reporting e cruscotti direzionali

Il reporting e' il sistema di produzione e diffusione delle informazioni di controllo ai diversi livelli decisionali. Un report utile ha alcune caratteristiche precise: e' selettivo (contiene le poche informazioni rilevanti per chi lo riceve, non tutte quelle disponibili), tempestivo (arriva in tempo per decidere), comprensibile, comparativo (affianca sempre al dato consuntivo un termine di paragone: il budget, il periodo precedente, la media delle strutture omogenee) e orientato all'azione.

Il cruscotto direzionale (o dashboard) e' la rappresentazione sintetica e visiva di un insieme limitato di indicatori chiave, che consente al decisore di cogliere in una sola lettura lo stato di salute della gestione e le aree critiche. Il rischio tipico e' opposto a quello che si immagina: non troppi pochi dati, ma troppi. Un cruscotto con cinquanta indicatori non e' un cruscotto, e' un archivio, e produce il fenomeno del sovraccarico informativo per cui nessun dato viene piu' guardato.

Il principio di differenziazione per livello governa il disegno del sistema: al vertice arrivano pochi indicatori sintetici di outcome e di risultato complessivo; al responsabile operativo arriva il dettaglio analitico su cio' che egli governa. Mandare a tutti lo stesso report e' l'errore piu' diffuso.

La contabilita' finanziaria rileva le fasi delle entrate e delle spese secondo l'autorizzazione di bilancio: e' costruita per garantire il rispetto dei limiti autorizzatori e il controllo della legittimita' dell'impiego delle risorse pubbliche. Il suo oggetto sono i flussi di risorse finanziarie e la loro copertura. E' storicamente il sistema proprio delle amministrazioni pubbliche perche' risponde all'esigenza fondamentale di non spendere piu' di quanto autorizzato.

La contabilita' economico-patrimoniale rileva invece i costi e i ricavi secondo il principio di competenza economica - cioe' imputando al periodo le risorse effettivamente consumate e i proventi maturati, indipendentemente dal momento del pagamento o dell'incasso - e rappresenta la consistenza del patrimonio. Il suo oggetto e' la misura della ricchezza consumata e prodotta.

La differenza si comprende con un esempio: l'acquisto di un immobile impegna nella contabilita' finanziaria l'intero importo nell'esercizio in cui si dispone la spesa, mentre nella contabilita' economico-patrimoniale genera un incremento dell'attivo patrimoniale e un costo distribuito negli esercizi successivi sotto forma di ammortamento. Analogamente, un consumo di beni acquistati l'anno precedente non produce alcuna uscita finanziaria oggi ma produce un costo economico oggi.

Per il controllo di gestione la contabilita' economico-patrimoniale e' indispensabile, perche' solo essa consente di conoscere il costo di un servizio in un periodo. La contabilita' finanziaria, da sola, direbbe quanto si e' pagato, non quanto si e' consumato. Nell'evoluzione della finanza pubblica italiana si e' quindi affermata l'esigenza di affiancare i due sistemi - con la contabilita' finanziaria che conserva la funzione autorizzatoria e quella economico-patrimoniale che assolve alla funzione conoscitiva - e di rendere i dati comparabili fra amministrazioni attraverso l'armonizzazione degli schemi contabili. Gli enti previdenziali e gli enti pubblici non economici presentano peculiarita' rispetto agli enti territoriali: e' un terreno in cui conviene padroneggiare la logica ed evitare di citare a memoria singole disposizioni.

L'analisi dell'efficienza dei servizi si fonda tipicamente sul calcolo di costi unitari (costo per pratica, per utente servito, per punto di erogazione) e di indici di produttivita' (pratiche per addetto, per ora lavorata). La loro utilita' e' quasi interamente comparativa: un costo unitario preso da solo non dice se sia alto o basso, mentre confrontato nel tempo o fra strutture omogenee (benchmarking) segnala dove guardare. Il confronto pero' esige omogeneita': paragonare il costo per pratica di due sedi che trattano prestazioni di complessita' molto diversa produce classifiche prive di senso.

L'analisi dell'efficacia guarda al grado di soddisfacimento del bisogno: quota della platea potenziale effettivamente raggiunta, rispetto dei termini procedimentali, tenuta dei provvedimenti in sede di riesame o contenzioso.

La customer satisfaction - o rilevazione della qualita' percepita - e' l'indagine sistematica del giudizio degli utenti sul servizio ricevuto. Va tenuta distinta dalla qualita' erogata, che e' quella misurata su parametri oggettivi dall'amministrazione stessa. Le due possono divergere, e la divergenza e' informativa: se i tempi di attesa misurati sono in linea con lo standard ma l'utenza li percepisce come lunghi, il problema puo' stare nella comunicazione, nella prevedibilita' dell'attesa o nella chiarezza delle informazioni, non nella durata in se'.

Alcune cautele metodologiche entrano spesso nei quesiti: il campione deve essere rappresentativo dell'utenza reale (rilevare solo allo sportello esclude sistematicamente chi usa i canali telematici e chi ha rinunciato a rivolgersi all'ente); le domande devono essere neutre e non suggestive; la rilevazione deve essere ripetuta con continuita', perche' il valore informativo sta nella serie storica; e soprattutto la rilevazione deve produrre azioni di miglioramento, altrimenti genera nell'utenza l'effetto opposto a quello voluto.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un'indagine di soddisfazione somministrata ai soli utenti che completano una pratica allo sportello restituisce un giudizio molto positivo, mentre i reclami scritti aumentano. La condotta corretta e' verificare la rappresentativita' del campione ed estendere la rilevazione ai canali e alle utenze escluse - in particolare a chi non ha concluso il procedimento - prima di trarre conclusioni sulla qualita' del servizio. La ragione e' che il campione e' affetto da selezione sistematica: intervista solo chi e' arrivato in fondo e su un solo canale, cioe' proprio la popolazione con meno motivi di lamentarsi. Il dato non e' falso, e' inferenzialmente inutilizzabile per il servizio nel suo complesso.

Il funzionario PECS incontra il progetto come modalita' organizzativa distinta dal processo ordinario. Un progetto e' un'iniziativa temporanea, con un inizio e una fine definiti, volta a realizzare un risultato unico: l'introduzione di un nuovo servizio telematico, la reingegnerizzazione di un procedimento, un piano straordinario di smaltimento dell'arretrato. Il processo, invece, e' ripetitivo e continuativo. La distinzione conta perche' i due si governano con strumenti diversi: il processo con standard e indicatori a regime, il progetto con fasi, scadenze e gestione dei rischi.

Le fasi di un progetto seguono una sequenza logica: avvio, in cui si definiscono finalita', ambito e responsabilita'; pianificazione, in cui si scompone il lavoro in attivita', se ne stimano durate e risorse e se ne stabilisce la sequenza; esecuzione, in cui si realizzano le attivita'; monitoraggio e controllo, che accompagna l'esecuzione confrontando avanzamento reale e pianificato; chiusura, in cui si rilascia il risultato, si trasferisce alla gestione ordinaria e si capitalizzano le lezioni apprese. La chiusura e' la fase che le amministrazioni saltano piu' spesso, perdendo l'unica occasione strutturata di imparare dall'esperienza.

La milestone (traguardo intermedio) e' un evento significativo di durata nulla che segna il completamento di una parte rilevante del progetto o l'ottenimento di un'autorizzazione necessaria a procedere. Non e' un'attivita': non consuma risorse e non ha durata, serve a verificare in un istante determinato se si e' in linea. Un progetto annuale senza milestone e' incontrollabile fino alla fine.

La gestione dei rischi e' l'attivita' con cui si identificano preventivamente gli eventi incerti che, se si verificassero, avrebbero un effetto sul progetto, li si valuta combinando probabilita' di accadimento e impatto, e si definiscono le risposte: evitare il rischio modificando il piano, ridurne probabilita' o impatto con azioni di mitigazione, trasferirlo a un terzo, oppure accettarlo consapevolmente predisponendo un piano di riserva. Il tratto qualificante e' la preventivita': gestire i rischi significa agire prima che si manifestino. Affrontare un problema gia' accaduto non e' gestione del rischio, e' gestione di un problema. E il rischio accettato consapevolmente, con un piano di contingenza, e' una scelta legittima: non tutti i rischi vanno eliminati, alcuni costerebbero piu' del danno atteso.

Gli stakeholder (portatori di interesse) sono i soggetti che influenzano il progetto o ne sono influenzati: l'utenza destinataria, il personale coinvolto, le organizzazioni sindacali, le strutture informatiche, gli enti esterni che scambiano dati, gli organi di controllo. La loro identificazione e' una fase di pianificazione, non un'attenzione diplomatica: uno stakeholder rilevante ignorato in fase di avvio si manifesta in fase di esecuzione, quando cambiare il piano costa molto di piu'. L'analisi si conduce tipicamente incrociando il potere di incidere sul progetto e l'interesse all'esito, per calibrare l'intensita' del coinvolgimento e della comunicazione.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un progetto di digitalizzazione di un procedimento e' in ritardo di sei settimane su una milestone intermedia, a meta' del percorso. La condotta corretta e' analizzare la causa del ritardo e verificare se le attivita' in ritardo siano sul percorso critico, quindi rivedere il piano e informare formalmente committente e stakeholder, valutando le opzioni disponibili su tempi, ambito e risorse. Non e' corretto ne' proseguire confidando di recuperare nella seconda meta' - il recupero spontaneo e' l'eccezione, non la regola - ne' ridurre unilateralmente i controlli di qualita' per guadagnare tempo, perche' sposta il problema sulla fase di esercizio moltiplicandone il costo.

10.1 Perche' studiare il testo del decreto e non solo i modelli

Il d.lgs. 150/2009 e' la fonte da cui nascono quasi tutte le domande "secche" sulla performance: chi definisce il Piano, entro quando, quali sono i requisiti degli obiettivi, quali ambiti misura il Sistema. Sono quesiti che si risolvono solo conoscendo l'articolo giusto, perche' i distrattori cambiano un soggetto, un termine o un numero. Questo capitolo segue l'ordine logico del ciclo: principi (art. 3), fasi (art. 4), obiettivi (art. 5), monitoraggio (art. 6), Sistema di misurazione (art. 7), ambiti (artt. 8 e 9), documenti (art. 10), soggetti (artt. 12, 14, 14-bis, 15) e adeguamento degli enti territoriali (art. 16). Il testo e' quello vigente: dove i quesiti presuppongono formulazioni superate lo segnaliamo.

10.2 I principi generali: l'articolo 3

L'articolo 3, comma 2, impone a ogni amministrazione di misurare e valutare la performance su tre livelli: "con riferimento all'amministrazione nel suo complesso, alle unita' organizzative o aree di responsabilita' in cui si articola e ai singoli dipendenti". Misurare riguarda quindi sia la performance organizzativa sia quella individuale. Il comma 1 precisa lo scopo: miglioramento della qualita' dei servizi, crescita delle competenze professionali, valorizzazione del merito, trasparenza dei risultati; per ottenere una valutazione "complessiva e oggettiva" i sistemi devono coinvolgere "una pluralita' di soggetti, interni ed esterni all'organizzazione".

Il comma 3 impone modalita' di comunicazione che garantiscano "la massima trasparenza" delle informazioni su misurazioni e valutazioni. Il comma 4 ancora i criteri di misurazione al "soddisfacimento dell'interesse del destinatario dei servizi e degli interventi": e' la ragione per cui il grado di soddisfazione degli utenti compare tra gli ambiti dell'articolo 8.

Il comma 5 collega la valutazione ai premi e contiene due soglie numeriche che i quesiti amano citare:

• il rispetto delle disposizioni del Titolo e' condizione necessaria per l'erogazione di premi e componenti del trattamento retributivo legati alla performance;
• il trattamento retributivo legato alla performance e' "progressivo e strettamente corrispondente, in termini percentuali, alla valutazione conseguita";
• in ciascun ufficio dirigenziale generale (o di livello corrispondente) i punteggi apicali non possono superare il 30 per cento delle valutazioni effettuate per ciascuna categoria o qualifica;
• il riconoscimento delle eccellenze di cui all'articolo 21 non puo' superare il 20 per cento delle valutazioni apicali.

Attenzione al calcolo: il 20 per cento si applica alle valutazioni apicali, non al totale dei valutati.

10.3 Le fasi del ciclo di gestione della performance: l'articolo 4

Il ciclo va sviluppato "in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio" (art. 4, comma 1). Le fasi sono sei e l'ordine conta, perche' un tipico distrattore le scambia.

Il monitoraggio (lettera c) e' disciplinato dall'articolo 6: i titolari della valutazione, attraverso le risultanze dei sistemi di controllo strategico e di gestione presenti nell'amministrazione, verificano l'andamento delle performance rispetto agli obiettivi programmati e valutano la necessita' o l'opportunita' di interventi correttivi in corso di esercizio, da sottoporre all'organo di indirizzo politico-amministrativo, anche in relazione a eventi imprevedibili che alterino l'assetto dell'organizzazione e delle risorse. Dunque il monitoraggio si appoggia ai controlli strategico e di gestione (vedi capitolo 11), ma gli interventi correttivi sono sottoposti all'organo politico.

10.4 Gli obiettivi: l'articolo 5

E' l'articolo piu' interrogato. Va letto in tre blocchi: tipologie (comma 01), chi li definisce e quando (comma 1), requisiti (comma 2).

Tipologie (comma 01). Gli obiettivi si articolano in obiettivi generali, che identificano le priorita' strategiche delle pubbliche amministrazioni in coerenza con le priorita' delle politiche pubbliche nazionali, e obiettivi specifici di ogni pubblica amministrazione, individuati nel Piano della performance di cui all'articolo 10.

Chi li definisce e quando (comma 1).

Le due trappole classiche sono qui: gli obiettivi non li definiscono i dirigenti (che vengono solo consultati) e non si definiscono "alla fine" dell'esercizio. Il comma 1 aggiunge che gli obiettivi sono definiti in coerenza con gli obiettivi di bilancio indicati nei documenti programmatici e che il loro conseguimento costituisce condizione per l'erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa. Per gli enti locali in gestione associata di funzioni, gli obiettivi specifici relativi a quelle funzioni sono definiti unitariamente (comma 1-bis); se il termine di adozione del bilancio di previsione e' differito, devono comunque essere definiti obiettivi specifici per consentire la continuita' dell'azione amministrativa (comma 1-ter).

Requisiti (comma 2). Gli obiettivi sono:

Il comma 2-bis aggiunge che gli obiettivi assicurano l'effettiva inclusione sociale e le possibilita' di accesso delle persone con disabilita'. Nei quesiti i distrattori alterano un solo dettaglio di questa tabella: "miglioramento anche non significativo" (il testo dice significativo), "due esercizi finanziari" o "quattro anni" o "quinquennio" (il testo dice di norma un anno, e almeno il triennio precedente per il confronto con la produttivita'), "definiti alla fine dell'esercizio" (il testo dice prima dell'inizio).

10.5 Il Sistema di misurazione e valutazione: l'articolo 7

Le amministrazioni valutano annualmente la performance organizzativa e individuale e, a questo fine, adottano e aggiornano annualmente il Sistema di misurazione e valutazione della performance, previo parere non vincolante dell'Organismo indipendente di valutazione (art. 7, comma 1). Attenzione: nei testi e nei quesiti piu' vecchi si trova il parere "vincolante": la formulazione vigente e' "non vincolante".

La funzione di misurazione e valutazione e' svolta (comma 2):

• dagli Organismi indipendenti di valutazione, cui competono la proposta non vincolante sulla misurazione e valutazione di ciascuna struttura nel suo complesso e la proposta non vincolante di valutazione annuale dei dirigenti di vertice;
• dall'organo di indirizzo politico-amministrativo per i dirigenti di vertice;
• dai dirigenti di ciascuna amministrazione, secondo quanto previsto agli articoli 8 e 9;
• dai cittadini o dagli altri utenti finali, che partecipano alla valutazione della performance organizzativa in rapporto alla qualita' dei servizi resi.

Il comma 2-bis stabilisce che il Sistema e' adottato in coerenza con gli indirizzi del Dipartimento della funzione pubblica e che in esso sono previste le procedure di conciliazione, a garanzia dei valutati, relative alla sua applicazione, e le modalita' di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

Formulazione superata nei quesiti. Diverse domande di concorso (sul contenuto del Sistema: fasi, tempi, modalita', soggetti e responsabilita'; procedure di conciliazione; raccordo con i sistemi di controllo) chiedono "secondo le direttive adottate dalla Commissione". Quel riferimento appartiene a una versione precedente del decreto: il comma 3 dell'articolo 7 e' oggi abrogato dal d.P.R. 105/2016 e nel testo vigente gli indirizzi sono quelli del Dipartimento della funzione pubblica (art. 3, comma 2; art. 7, comma 2-bis). La Commissione istituita in attuazione della legge 15/2009 e' oggi, ai sensi dell'articolo 13, l'Autorita' nazionale anticorruzione. Chi trova quel quesito deve riconoscere il vecchio impianto, ma sapere che nel testo vigente il riferimento e' al Dipartimento.

10.6 Gli ambiti della performance organizzativa e individuale: articoli 8 e 9

L'articolo 8, comma 1, elenca otto ambiti del Sistema di misurazione della performance organizzativa. Per i quesiti conviene saperli con le parole chiave:

I quesiti presentano spesso uno di questi ambiti con le parole esatte della lettera e chiedono a quale "categoria" (input, processi, output, risultati, outcome) appartenga. La riconduzione alle categorie non e' scritta nell'articolo: l'articolo elenca gli ambiti da a) a h). Il comma 1-bis aggiunge che le valutazioni sono predisposte sulla base di appositi modelli definiti dal Dipartimento della funzione pubblica.

La partecipazione degli utenti e' rafforzata dall'articolo 19-bis: i cittadini, anche in forma associata, partecipano al processo di misurazione delle performance organizzative, anche comunicando direttamente all'Organismo indipendente di valutazione il proprio grado di soddisfazione; ciascuna amministrazione adotta sistemi di rilevazione del grado di soddisfazione e pubblica i risultati con cadenza annuale sul proprio sito (commi 1, 2 e 4).

Performance individuale (art. 9). Per i dirigenti e per il personale responsabile di una unita' organizzativa in posizione di autonomia e responsabilita', la valutazione e' collegata, tra l'altro, agli indicatori di performance dell'ambito organizzativo di diretta responsabilita', "ai quali e' attribuito un peso prevalente nella valutazione complessiva" (comma 1, lettera a), al raggiungimento di specifici obiettivi individuali, alla qualita' del contributo alla performance generale della struttura, alle competenze e ai comportamenti organizzativi, e alla capacita' di valutazione dei propri collaboratori "dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi" (lettera d). Per il personale non dirigente la valutazione svolta dai dirigenti si collega a obiettivi di gruppo o individuali e alla qualita' del contributo alla performance dell'unita' organizzativa (comma 2). Nella valutazione di performance individuale non sono considerati i periodi di congedo di maternita', di paternita' e parentale (comma 3).

10.7 Piano e Relazione sulla performance: articoli 10 e 15

I due documenti cardine vanno redatti e pubblicati sul sito istituzionale ogni anno. Sono il punto in cui i quesiti mescolano date e soggetti.

L'articolo 15, comma 2, conferma il riparto: l'organo di indirizzo politico-amministrativo emana le direttive generali contenenti gli indirizzi strategici, definisce in collaborazione con i vertici dell'amministrazione il Piano e la Relazione, verifica il conseguimento effettivo degli obiettivi strategici. Non sono i dirigenti degli uffici dirigenziali generali, non sono i dirigenti di cui all'articolo 17 del d.lgs. 165/2001 e la vicedirigenza, non e' l'OIV: sono i distrattori che i quesiti usano di continuo. L'OIV non definisce il Piano e la Relazione: valida la Relazione.

Altre regole dell'articolo 10:

• il Piano e' predisposto a seguito della presentazione alle Camere del documento di economia e finanza ed e' adottato non oltre il termine del 31 gennaio, in coerenza con le note integrative al bilancio di previsione o con il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio (comma 1-ter);
• per gli enti locali la Relazione puo' essere unificata al rendiconto della gestione (comma 1-bis);
• in caso di mancata adozione del Piano e' fatto divieto di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti che hanno concorso alla mancata adozione per omissione o inerzia, e l'amministrazione non puo' procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione (comma 5).

Il Programma triennale per la trasparenza. L'articolo 15, comma 2, lettera d), assegna all'organo di indirizzo la definizione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrita' "di cui all'articolo 11". Tuttavia l'articolo 11 e' stato abrogato dal d.lgs. 33/2013: i quesiti che ripropongono quella formulazione presuppongono un quadro in parte superato, anche se il riparto di competenza che la risposta richiede (organo di indirizzo, non dirigenti, non OIV) coincide con la lettera dell'articolo 15.

10.8 L'Organismo indipendente di valutazione: articoli 14 e 14-bis

Ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, si dota di un Organismo indipendente di valutazione della performance (art. 14, comma 1). L'Organismo sostituisce i servizi di controllo interno del d.lgs. 286/1999, esercita le sue attivita' "in piena autonomia" ed esercita anche le attivita' di controllo strategico dell'articolo 6, comma 1, del d.lgs. 286/1999, riferendo direttamente all'organo di indirizzo politico-amministrativo (comma 2). E' costituito, di norma, in forma collegiale con tre componenti (comma 2-bis).

Il comma 6 fa della validazione della Relazione "condizione inderogabile per l'accesso agli strumenti per premiare il merito di cui al Titolo III": senza validazione non si premia. Il comma 8 esclude dalla nomina i dipendenti dell'amministrazione interessata e i titolari di incarichi pubblici elettivi o di cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali, o con rapporti continuativi di collaborazione o consulenza con tali organizzazioni, e chi abbia avuto simili incarichi o rapporti nei tre anni precedenti la designazione. Presso l'OIV e' costituita una struttura tecnica permanente per la misurazione della performance (comma 9).

L'articolo 14-bis regola la nomina: il Dipartimento della funzione pubblica tiene e aggiorna l'Elenco nazionale dei componenti; la nomina e' effettuata dall'organo di indirizzo politico-amministrativo tra gli iscritti all'elenco, previa procedura selettiva pubblica; l'incarico dura tre anni, rinnovabile una sola volta presso la stessa amministrazione, previa procedura selettiva pubblica; nomine e rinnovi sono nulli se non rispettano le modalita' e i requisiti stabiliti (commi 1, 2, 3 e 6). Non e' dunque l'organo di indirizzo a "definire i requisiti" dei componenti: l'iscrizione all'Elenco nazionale avviene sulla base di requisiti generali, di integrita' e di competenza individuati secondo il comma 1 (comma 4).

L'articolo 12, comma 1, elenca i soggetti che intervengono nel processo di misurazione e valutazione: Dipartimento della funzione pubblica, Organismi indipendenti di valutazione, organo di indirizzo politico amministrativo, dirigenti di ciascuna amministrazione e, alle lettere d-bis e d-ter, i collegi e gli utenti esterni di riferimento richiamati dall'articolo 2.

10.9 Enti territoriali e Servizio sanitario: l'articolo 16

Per le regioni (anche per i propri enti e per le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale) e per gli enti locali l'articolo 16, comma 2, non dispone l'applicazione integrale del Titolo: essi "adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1". Per l'attuazione delle restanti disposizioni si procede tramite accordo in sede di Conferenza unificata.

10.10 Trappole tipiche dei quesiti

11.1 Il quadro: quattro controlli interni e una norma che li tiene in ordine

Il d.lgs. 286/1999 e' la fonte da cui discendono le domande sulla "architettura" dei controlli interni delle amministrazioni. Il testo e' stato in larga parte ripulito dal d.lgs. 150/2009, che ha abrogato l'articolo 5 (la valutazione dei dirigenti) e diversi commi dell'articolo 6 e dell'articolo 1, trasferendo molte funzioni all'Organismo indipendente di valutazione (capitolo 10). Restano pero' vigenti, e continuano a essere oggetto di quesiti, la classificazione dell'articolo 1, i principi di progettazione, il controllo di gestione (art. 4), la valutazione e il controllo strategico (art. 6) e i sistemi informativi (art. 9).

L'articolo 1, comma 1, impone alle pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, di dotarsi di strumenti adeguati a quattro scopi:

La distinzione e' per oggetto e per domanda di fondo: legittimita' (a), rapporto costi-risultati (b), merito del personale dirigente (c), coerenza tra indirizzo politico e risultati (d). Nei quesiti il nome del controllo e la finalita' vengono spesso scambiati.

11.2 I principi generali di progettazione: l'articolo 1, comma 2

Il comma 2 detta i principi per la "progettazione d'insieme" dei controlli. Sono "obbligatori per i Ministeri, applicabili dalle regioni nell'ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche": il grado di vincolo cambia a seconda del livello di governo, ed e' un'informazione richiesta esplicitamente da alcuni quesiti.

• Lettera a): l'attivita' di valutazione e controllo strategico supporta l'attivita' di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo. E' il controllo strategico che supporta la programmazione e l'indirizzo, non il contrario.
• Lettera b): il controllo di gestione e l'attivita' di valutazione dei dirigenti, fermo restando quanto previsto alla lettera a), sono svolte da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell'unita' organizzativa interessata.
• Lettera c): la valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione, ma e' svolta da strutture o soggetti diversi da quelli cui e' demandato il controllo di gestione.
• Lettera d): le funzioni sono esercitate in modo integrato.
• Lettera e): e' fatto divieto di affidare verifiche di regolarita' amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico.

Sono le cinque proposizioni su cui si costruiscono i distrattori del tipo "il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti rispondono ai dirigenti al vertice dell'unita'" (vero), "alla valutazione dei dirigenti e' fatto divieto di utilizzare i risultati del controllo di gestione" (falso: li utilizza anche, ma con strutture diverse), "il controllo strategico e' svolto da strutture che rispondono sempre e solo ai dirigenti" (falso: la lettera b) riguarda il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti, fermo restando quanto previsto dalla lettera a)), "la programmazione strategica supporta il controllo strategico" (inversione).

Una nota di aggiornamento: il periodo della lettera a) che attribuiva il controllo strategico a strutture rispondenti direttamente agli organi di indirizzo e' stato abrogato dal d.lgs. 150/2009. Oggi il controllo strategico e' esercitato dall'Organismo indipendente di valutazione, che "riferisce, in proposito, direttamente all'organo di indirizzo politico-amministrativo" (art. 14, comma 2, d.lgs. 150/2009).

Altre disposizioni dell'articolo 1: gli enti locali e le camere di commercio possono adeguare le normative regolamentari al decreto nel rispetto dei propri ordinamenti e delle norme sull'ordinamento finanziario e contabile (comma 3); il decreto non si applica alla valutazione dell'attivita' didattica e di ricerca dei professori e ricercatori universitari e, tra gli altri, all'attivita' didattica del personale della scuola (comma 4); le norme sull'accesso ai documenti amministrativi non si applicano alle attivita' di valutazione e controllo strategico, salvo il diritto di accesso dei dirigenti (comma 5).

11.3 Il controllo di gestione: l'articolo 4

Il controllo di gestione mira a verificare efficacia, efficienza ed economicita' dell'azione amministrativa, ottimizzando il rapporto tra costi e risultati (art. 1, comma 1, lettera b). L'articolo 4, comma 1, dice che cosa ciascuna amministrazione deve definire. Sono sette elementi:

Questi sono i "prerequisiti" del controllo di gestione citati dai quesiti che chiedono che cosa l'amministrazione debba "prioritariamente individuare": le unita' operative oggetto del controllo (lettera b), i prodotti e le finalita' (lettera d), le modalita' di rilevazione e ripartizione dei costi (lettera e), gli indicatori (lettera f). Nei quesiti compare anche il "processo di pianificazione": nell'elenco dell'articolo 4 la voce piu' vicina e' quella delle procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili (lettera c). Il testo non usa quella formula; il quesito la riprende dalla letteratura aziendale. Chi lo incontra deve riconoscere che la risposta completa, quella che mette insieme tutti gli elementi, e' la giusta, mentre le opzioni che ne tolgono uno o piu' sono incomplete.

Ricorda la distinzione dei destinatari: per le amministrazioni dello Stato (comma 2) il sistema dei controlli di gestione supporta la funzione dirigenziale di cui all'articolo 16, comma 1, del decreto n. 29; le amministrazioni stabiliscono le modalita' operative entro tre mesi dall'entrata in vigore del decreto e il Presidente del Consiglio dei Ministri, con propria direttiva periodicamente aggiornabile, stabilisce in maniera tendenzialmente omogenea i requisiti minimi. Per le amministrazioni regionali (comma 3) la legge quadro di contabilita' contribuisce a delineare gli strumenti operativi per pianificazione e controllo.

I sistemi informativi (art. 9) completano il quadro per le amministrazioni statali: il controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo strategico si avvalgono di un sistema informativo-statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico-finanziario. Tra i sistemi e le procedure rilevanti ai fini del controllo l'articolo elenca, alla lettera f), quelli "di contabilita' analitica", insieme a quelli di rendicontazione contabile, gestione del personale, fabbisogno e dimensionamento, rilevazione delle attivita' svolte e analisi delle spese di funzionamento.

11.4 La valutazione e il controllo strategico: l'articolo 6

L'articolo 6, comma 1, definisce lo scopo e il contenuto del controllo strategico, ed e' uno dei passi piu' citati alla lettera nei quesiti. L'attivita' "mira a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico". Consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra:

• le missioni affidate dalle norme;
• gli obiettivi operativi prescelti;
• le scelte operative effettuate;
• le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate.

E nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilita' per la mancata o parziale attuazione e dei possibili rimedi.

Punti da fissare:

• l'analisi e' sia preventiva sia successiva: l'opzione che parla solo di analisi "a priori" o solo di analisi "a posteriori" e' incompleta;
• gli elementi messi a confronto sono quattro, non due: chi ne cita solo due (per esempio obiettivi operativi e scelte effettuate) sbaglia per omissione;
• il controllo strategico non e' la valutazione degli incarichi del personale di collaborazione diretta con l'organo politico;
• i commi 2 e 3 dell'articolo 6 sono abrogati dal d.lgs. 150/2009; l'organo che oggi esercita le attivita' di controllo strategico dell'articolo 6, comma 1, e' l'OIV (art. 14, comma 2, d.lgs. 150/2009).

L'articolo 8 completa il quadro per i Ministeri: la direttiva annuale del Ministro "costituisce il documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unita' dirigenziali di primo livello"; identifica i principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori della documentazione di bilancio per centri di responsabilita' e per funzioni-obiettivo, e determina, in relazione alle risorse assegnate, gli obiettivi di miglioramento, eventualmente indicando progetti speciali e scadenze intermedie. Il personale che svolge incarichi dirigenziali ai sensi dell'articolo 19, commi 3 e 4, del decreto n. 29 fornisce elementi per l'elaborazione della direttiva (comma 2). La direttiva annuale e' richiamata anche dall'articolo 5, comma 01, lettera b), del d.lgs. 150/2009, a proposito degli obiettivi specifici.

11.5 Il controllo di regolarita' amministrativa e contabile e i controlli esterni

Il controllo di regolarita' amministrativa e contabile (art. 1, comma 1, lettera a) e' un controllo interno sulla legittimita', la regolarita' e la correttezza dell'azione amministrativa. Il principio cardine e' la separazione delle funzioni: l'articolo 1, comma 2, lettera e), vieta di affidare queste verifiche alle strutture che svolgono controllo di gestione, valutazione dei dirigenti e controllo strategico. Ogni controllo ha la sua struttura, e la regolarita' non si mescola con la misura dei risultati.

Quando un quesito chiede "quale affermazione e' errata" sul controllo amministrativo e contabile, le opzioni usano spesso concetti della disciplina aziendale (internal auditing, financial internal auditing, report destinati ai terzi lettori del bilancio). Il decreto non definisce quelle espressioni: la parte fondata sulla norma e' che il controllo e' interno, riguarda legittimita', regolarita' e correttezza, ed e' tenuto separato dagli altri tre controlli. Attribuire al controllo di regolarita' la finalita' di informare i terzi lettori del bilancio non e' un dato che si ricava dall'articolo 1.

L'articolo 3 riguarda i controlli esterni di regolarita' amministrativa e contabile: la norma da' alla Corte dei conti il potere di determinare, con autonomia, il numero, la composizione e la sede degli organi "adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni" e degli organi di supporto, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge. E' il riferimento testuale ai due momenti del controllo esterno (preventivo sugli atti, successivo sulle gestioni).

L'articolo 11 chiude il decreto con la qualita' dei servizi pubblici: i servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalita' che promuovono il miglioramento della qualita' e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme riconosciute dalla legge, alle procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi (comma 1).

11.6 Il rapporto con il d.lgs. 150/2009

Chi studia i controlli per il concorso deve tenere insieme due fonti. Il d.lgs. 286/1999 mantiene la classificazione dei quattro controlli e la disciplina di controllo di gestione e controllo strategico; il d.lgs. 150/2009 ha introdotto l'OIV, che "sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286" e svolge il controllo strategico (art. 14, comma 2). Il monitoraggio della performance (art. 6 d.lgs. 150/2009) avviene anche "attraverso le risultanze dei sistemi di controllo strategico e di gestione": il controllo di gestione resta quindi uno degli strumenti che alimentano il ciclo della performance, e l'OIV ha accesso diretto a tutti i sistemi informativi dell'amministrazione, compreso il sistema di controllo di gestione (art. 14, comma 4-ter). L'OIV puo' agire anche in collaborazione con gli organismi di controllo di regolarita' amministrativa e contabile.

11.7 Le conferenze di servizi nella legge 241/1990

Un quesito del gruppo chiede se la conferenza di servizi della legge 241/1990 sia uno strumento decisionale "inclusivo", cioe' un luogo in cui piu' soggetti pubblici concorrono alla decisione. La risposta (si') si fonda sull'articolo 14, che disciplina l'esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti.

• Conferenza istruttoria (comma 1): puo' essere indetta dall'amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento, ovvero in piu' procedimenti connessi; si svolge con le modalita' dell'articolo 14-bis o con modalita' diverse definite dall'amministrazione procedente.
• Conferenza decisoria (comma 2): e' sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento e' subordinata all'acquisizione di piu' pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici.
• Conferenza preliminare (comma 3): per progetti di particolare complessita' e insediamenti produttivi, su motivata richiesta dell'interessato corredata da uno studio di fattibilita'; se l'amministrazione accoglie la richiesta, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione, con termini abbreviati fino alla meta'.
• Comunicazione (comma 5): l'indizione e' comunicata ai soggetti di cui all'articolo 7, che possono intervenire nel procedimento ai sensi dell'articolo 9.

Il distinguo istruttoria / decisoria e' quello che i quesiti sfruttano: la conferenza istruttoria e' una facolta' ("puo'"), quella decisoria e' un obbligo ("sempre") al ricorrere di piu' assensi da amministrazioni diverse.

11.8 Trappole tipiche dei quesiti

Che cosa non e' fondato su questi testi. I quesiti di concorso aggiungono spesso classificazioni dottrinali (controlli preventivi, successivi, sostitutivi, repressivi, ispettivi, controlli sugli organi o sugli atti, controllo direzionale o operativo, controllo feed-forward o feed-back, atti di controllo come visto, approvazione, omologazione, autorizzazione): il d.lgs. 286/1999 non le definisce, e per questo non sono trattate qui; vanno studiate sui manuali di diritto amministrativo e di controllo di gestione.

Misurare e valutare: due verbi diversi

Nel ciclo della performance (d.lgs. 150/2009) un ente pubblico nazionale programma gli obiettivi, li misura, li valuta e rendiconta. Le Linee guida n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica distinguono le due attivita' centrali. La misurazione quantifica, tramite indicatori, il livello di raggiungimento dei risultati e degli impatti su utenti e stakeholder. La valutazione analizza e interpreta i valori misurati tenendo conto dei fattori di contesto che hanno causato l'allineamento o lo scostamento rispetto a un valore di riferimento. Sono attivita' distinte ma complementari.

Il Sistema di misurazione e valutazione della performance (SMVP) e' l'insieme di tecniche, risorse e processi che assicurano programmazione, misurazione, valutazione e rendicontazione. Ogni amministrazione descrive il proprio sistema in un documento che pubblica e aggiorna ogni anno; sul SMVP l'Organismo indipendente di valutazione (OIV) esprime un parere vincolante, ma la gestione e i risultati restano di esclusiva responsabilita' dei dirigenti.

Sulle fonti: le delibere CiVIT n. 89, 104 e 114 del 2010 sono state sostituite, per i ministeri, dalle Linee guida n. 2/2017, e dal 2014 le funzioni in materia sono passate dall'autorita' anticorruzione al Dipartimento della funzione pubblica (art. 19, comma 9, d.l. 90/2014). La delibera n. 89/2010 resta pero' il testo con gli attributi degli indicatori, il confronto tra i modelli e il glossario: per questo ispira molte domande.

Gli obiettivi: generali, specifici, strategici, operativi

L'art. 5 del d.lgs. 150/2009 distingue gli obiettivi generali, che identificano le priorita' strategiche delle amministrazioni e sono fissati con linee guida triennali del Presidente del Consiglio, dagli obiettivi specifici di ogni amministrazione, contenuti nel Piano della performance e coerenti con la direttiva annuale. Questi ultimi sono programmati su base triennale e definiti prima dell'inizio dell'esercizio dagli organi di indirizzo, sentiti i vertici; il loro conseguimento condiziona gli incentivi della contrattazione integrativa.

Il comma 2 fissa i requisiti di ogni obiettivo: rilevante e pertinente rispetto ai bisogni della collettivita' e alla missione; specifico e misurabile in termini oggettivi; tale da determinare un significativo miglioramento della qualita' dei servizi; riferibile a un arco temporale determinato, di norma corrispondente a un anno; commisurato a standard nazionali e internazionali e a comparazioni con amministrazioni omologhe; confrontabile con le tendenze della produttivita' degli ultimi tre anni, ove possibile; correlato alle risorse disponibili; in numero tale da connotare le reali priorita', con un peso; definito in modo da assicurare il piu' alto grado di oggettivita' della valutazione. Il triennio compare quindi nella programmazione e nella serie storica di confronto, non nel requisito temporale del singolo obiettivo.

La delibera n. 89/2010 usa un'altra coppia. Gli obiettivi strategici hanno orizzonte pluriennale, alta rilevanza, non sono modificabili facilmente nel breve e richiedono pianificazione almeno di medio periodo (tre anni in Italia). Gli obiettivi operativi declinano l'orizzonte strategico nei singoli esercizi, nel breve periodo, e rientrano negli strumenti programmatici. Le Linee guida n. 2/2017 confermano: orizzonte pluriennale collegato all'outcome, orizzonte annuale collegato alla performance organizzativa; le misure di impatto servono per gli obiettivi specifici triennali.

Gli ambiti dell'art. 8 e la catena input-outcome

L'art. 8, comma 1, elenca otto ambiti della performance organizzativa. La delibera n. 89/2010 (tabella 4.5) li classifica secondo la catena logica; il primo ambito e' il "fine ultimo", gli altri sono mezzi o tappe intermedie.

La classificazione e' della delibera, non dell'articolo. Il glossario della stessa delibera dice:

• output: risultato immediato al termine di un'attivita' o di un processo (catena input, attivita', output);
• outcome: impatto, risultato ultimo di un'azione dal punto di vista di utente e stakeholder; il rapporto tra input e outcome e' efficacia;
• economicita': relazione output/input espressa in termini finanziari; efficienza: la stessa relazione in termini fisico-tecnici;
• target: il valore desiderato per un'attivita' o processo in un intervallo di tempo; obiettivo: descrizione sintetica del traguardo, sempre misurabile;
• benchmark: punto di riferimento per finalita' comparative o di misurazione.

Le Linee guida n. 2/2017 organizzano gli indicatori in quattro dimensioni che coprono tutti gli ambiti dell'art. 8: stato delle risorse (quantita' e qualita' delle risorse umane, finanziarie, strumentali), efficienza (produrre minimizzando tempo e risorse), efficacia (adeguatezza dell'output alle aspettative degli utenti) e impatto (effetto nel medio-lungo periodo sui destinatari, in termini di valore pubblico). L'efficacia puo' essere oggettiva o erogata (tempi di attesa, errori) oppure soggettiva o percepita (customer satisfaction). Per un ente previdenziale: il tempo medio di liquidazione e' efficacia erogata, la quota di utenti soddisfatti efficacia percepita, il costo per pratica efficienza economica. Anche l'art. 4 del d.lgs. 286/1999 parla di indicatori di "efficacia, efficienza ed economicita'".

I tipi di indicatori nella gestione per interventi

Nei programmi cofinanziati si usa un'altra classificazione. Gli indicatori di realizzazione (output) misurano cio' che si realizza concretamente con le risorse: la realizzazione fisica indica cio' che si realizza concretamente con le risorse finanziarie allocate. Gli indicatori di risultato misurano gli effetti dell'intervento sui destinatari; il risultato puo' essere immediato o a lungo termine. Si guarda a che cosa misura il numeratore: euro spesi, prodotti realizzati, effetto sui destinatari.

Trappola di lessico: per il glossario della delibera il rapporto fisico-tecnico output su input e' l'efficienza; nella pratica lo si chiama spesso produttivita'. La banca dati dei quiz da' "produttivita'" a una domanda con entrambe le opzioni, ma la fonte ufficiale parla di efficienza.

La qualita' di un indicatore

La delibera n. 89/2010 prevede per ogni indicatore un test di fattibilita' informativa (responsabile dei dati, reperibilita', periodicita', tempestivita', verificabilita', esattezza ex ante, manipolabilita' ex post, supporto informativo) e un test di validazione della qualita', con punteggio da 0 a 10, su cinque attributi:

Sono cinque e tutti previsti: "normativita'", "comunicabilita'" ed "economicita'" non fanno parte dell'elenco. Anche il target ha un test: deve essere ambizioso ma realistico, misurabile, accettato da chi lo persegue, con retroazione e riconoscimento.

Le Linee guida n. 2/2017 usano requisiti diversi: il set di indicatori deve avere precisione e completezza, ogni indicatore deve essere tempestivo e misurabile su fonti affidabili; sono sconsigliati gli indicatori fondati su giudizi del personale stesso. Se la domanda cita la delibera 89 valgono i cinque attributi, se cita le Linee guida 2017 questi quattro requisiti.

I requisiti minimi del sistema di misurazione: obiettivi chiari, indicatori di outcome per gli obiettivi con impatto esterno, legami espliciti tra obiettivi, indicatori e target, schede e test per gli indicatori, rilevazione effettiva con la frequenza stabilita.

I modelli multidimensionali: BSC, Performance Prism, CAF

La delibera n. 89/2010 non impone un modello ma ne presenta tre, spesso applicati nel settore pubblico anche in Italia.

• La Balanced Scorecard (BSC), la piu' nota, ha un forte legame tra risultati, processi e risorse e tra obiettivi, indicatori e azioni; la strategia parte da un paradigma basato sulle risorse; usa la mappa strategica, che mostra le relazioni causa-effetto tra obiettivi.
• Il Performance Prism e' interessante per la prospettiva incentrata sugli stakeholder, da cui parte la strategia.
• Il Common Assessment Framework (CAF) e' ispirato ai sistemi di qualita' EFQM, si fonda sull'autovalutazione e usa una larga gamma di indicatori; in Italia e' stato usato soprattutto negli enti locali. E' uno strumento di gestione della qualita', non un sistema di misurazione strategico come BSC e Prism. Il CAF2020 ha nove criteri e 28 sottocriteri (EIPA).

La tabella 3.1 della delibera confronta i modelli, fonte diretta delle domande "per quale modello vale questa frase":

Regole pratiche: "risorse consistenti" non e' mai del CAF; "non richiede software sofisticati" e "autovalutazione" sono solo del CAF; "a cascata fino all'individuo" accomuna BSC e Prism; il coinvolgimento degli stakeholder e' del Prism. Punti deboli indicati: la BSC rischia di ridursi a reporting, il Prism enfatizza troppo gli stakeholder, il CAF puo' fermarsi a una fase iniziale.

La valutazione partecipativa (Linee guida n. 4/2019) e' una valutazione della performance in collaborazione tra amministrazione e cittadini, stakeholder, utenti: se e' guidata dall'amministrazione e' partecipativa, se e' guidata dai cittadini e' civica. Integra la visione amministrativa con quella degli utenti.

Controllo di gestione e controlli interni (d.lgs. 286/1999)

L'art. 1 elenca quattro strumenti: controllo di regolarita' amministrativa e contabile, controllo di gestione (efficacia, efficienza ed economicita', per ottimizzare il rapporto tra costi e risultati con interventi correttivi tempestivi), valutazione della dirigenza, valutazione e controllo strategico (congruenza tra risultati e obiettivi predefiniti). I principi sono obbligatori per i ministeri. Il controllo strategico risponde agli organi di indirizzo; controllo di gestione e valutazione dei dirigenti rispondono ai dirigenti di vertice dell'unita', ma la valutazione dei dirigenti, pur usando i risultati del controllo di gestione, e' svolta da strutture diverse; le verifiche di regolarita' non vanno affidate alle strutture che fanno controllo di gestione, valutazione o controllo strategico. Il controllo di regolarita' (art. 2) spetta a organi di revisione, ragioneria e servizi ispettivi e non comprende verifiche preventive, salvo i casi previsti dalla legge. Parti dell'art. 1 e dell'art. 6 sono state abrogate dal d.lgs. 150/2009, commi dell'art. 2 dal d.lgs. 123/2011.

L'art. 4 elenca cio' che ogni amministrazione definisce per il controllo di gestione: unita' responsabili, unita' organizzative a livello delle quali misurare efficacia, efficienza ed economicita', procedure per gli obiettivi gestionali, prodotti e finalita', rilevazione e ripartizione dei costi, indicatori, frequenza di rilevazione. Il collegamento con la performance e' nell'art. 5 del d.lgs. 150/2009, che richiama la direttiva annuale ex art. 8 del d.lgs. 286/1999.

Nella prassi dei manuali di controllo di gestione (esempio: Manuale dell'Universita' Ca' Foscari, 2022; la tripartizione non e' nel d.lgs. 286/1999) il ciclo ha tre tempi:

• preventivo (antecedente, ex ante): predispone e aggiorna piani e programmi operativi, collegato a programmazione e bilancio di previsione; vi rientra il budget;
• concomitante: parallelo alla gestione, a intervalli prestabiliti, rileva i risultati man mano che emergono per intervenire con correttivi; si realizza con verifiche infrannuali e report periodici, da cui l'accostamento al reporting direzionale (feed-forward nelle domande);
• consuntivo (feed-back): a esercizio concluso confronta risultati e obiettivi, individua scostamenti e cause, alimenta il budget successivo e la valutazione dei responsabili.

Il manuale non usa il termine feed-forward e attribuisce al concomitante i monitoraggi a intervalli prestabiliti, mentre la banca dati da' la stessa descrizione al consuntivo. Il criterio sicuro e' il momento dell'intervento: durante la gestione e' concomitante, a gestione conclusa e' consuntivo.

Benchmarking

Per la delibera n. 89/2010 il benchmarking e' il processo di confronto con cui si identificano, comprendono e importano, adattandole, buone pratiche di altri contesti per migliorare la performance; riguarda strategie, processi, prodotti e servizi. Un testo di formazione per le amministrazioni lo descrive come confronto dei propri processi con quelli di chi ha ottenuto risultati migliori (best in class), per capire le cause della differenza e rimuoverle. Si distingue per soggetto di confronto:

• interno: tra unita' della stessa organizzazione che svolgono le stesse attivita' (per esempio le sedi territoriali di un ente), perche' processi apparentemente identici danno risultati diversi;
• competitivo: il riferimento sono organizzazioni concorrenti;
• funzionale: il riferimento sono organizzazioni non concorrenti, di settori diversi.

Per le categorie "per modalita' di applicazione" (strategico, sui processi, sulle performance) non ho trovato una definizione su documento ufficiale aperto.

Trappole tipiche dei quiz

• Triennio contro anno: obiettivi specifici programmati su base triennale, ma requisito dell'art. 5, comma 2, lettera d): arco temporale "di norma corrispondente a un anno".
• Cinque attributi: comprensibilita', rilevanza, confrontabilita', fattibilita', affidabilita'; le opzioni "rientrano solo..." sono errate; i requisiti 2017 sono altri (precisione, completezza, tempestivita', misurabilita').
• Ambiti art. 8: d, e, h e b sono "processi"; c "risultati"; f "input"; g "output"; a "outcome".
• Efficienza, economicita', efficacia: output/input fisico e' efficienza, finanziario economicita'; input/outcome efficacia.
• Realizzazione, risultato, impatto: spesa e impegni sono realizzazione finanziaria; effetti diretti sui destinatari risultato; effetti di lungo periodo impatto.
• Modelli: stakeholder uguale Prism; autovalutazione ed EFQM uguale CAF; obiettivi-indicatori-azioni uguale BSC; risorse consistenti mai CAF.
• Fasi del controllo: preventivo (budget), concomitante (in itinere, reporting), consuntivo (feed-back).
• Benchmarking: interno dentro l'organizzazione, competitivo verso i concorrenti, funzionale verso non concorrenti; il benchmark e' il punto di riferimento, non l'output.
• Controlli interni: la regolarita' amministrativa non va alle strutture del controllo di gestione; la valutazione dei dirigenti usa i risultati del controllo di gestione ma la svolgono altri.

Spesa e costo: perche' serve una contabilita' analitica

La contabilita' finanziaria, quella che governa il bilancio di un ente pubblico nazionale come l'INPS, registra accertamenti, riscossioni, impegni e pagamenti: cioe' i movimenti di denaro e le obbligazioni giuridiche. La contabilita' economica analitica risponde a un'altra domanda: quante risorse ha effettivamente consumato una struttura o un servizio, e per fare cosa. Il manuale della Ragioneria generale dello Stato (RGS) sui principi del sistema unico di contabilita' economica (istituito dal d.lgs. 279/1997, titolo III) lo dice con una distinzione netta: la contabilita' finanziaria rileva gli esborsi monetari, quella economica il valore delle risorse utilizzate. Il costo nasce quando la risorsa e' impiegata ed e' attribuito al periodo in cui si manifesta, a prescindere da quando avviene il pagamento.

Il DPR 97/2003 (art. 1) definisce il costo come la causa economica dell'uscita finanziaria sostenuta per acquisire un fattore produttivo, oppure l'accadimento di gestione che incide negativamente sul patrimonio dell'ente. La spesa, invece, e' l'aspetto economico di un'uscita finanziaria, cioe' l'impiego di risorse finanziarie.

Un sistema si dice analitico quando il costo, oltre che alla sua natura (personale, affitti, utenze...), e' collegato alla struttura organizzativa che lo sostiene (responsabilita') e alle finalita' per cui e' sostenuto (destinazione, cioe' missioni o funzioni). Sono le "tre viste" del manuale RGS: natura, responsabilita', destinazione. Il d.lgs. 279/1997, art. 10, costruisce il sistema su tre elementi: un piano dei conti, i centri di costo e i servizi erogati; l'art. 36 della legge 196/2009 prevede per i Ministeri un allegato al rendiconto con i costi per voce di piano dei conti, programma e centro di costo, riconciliati con la gestione finanziaria.

Esempio svolto 1: costo che non coincide con la spesa. Il 1 ottobre 2024 un ente paga in anticipo un canone annuale di assistenza software di 12.000 euro, valido per 12 mesi (dal 1 ottobre 2024 al 30 settembre 2025). Nel 2024 la spesa (pagamento) e' 12.000 euro. Il costo di competenza 2024 e' invece 12.000 x 3/12 = 3.000 euro (ottobre, novembre, dicembre); il costo 2025 e' 12.000 x 9/12 = 9.000 euro. Controllo: 3.000 + 9.000 = 12.000. E' il "disallineamento temporale" del manuale RGS.

Centri di costo e centri di responsabilita'

L'art. 1 del DPR 97/2003 fornisce le due definizioni da non confondere:

• centro di costo: l'entita', organizzativa o astratta, cui vengono imputati i costi diretti e indiretti al fine di conoscerne il costo complessivo;
• centro di responsabilita': la struttura organizzativa, di livello dirigenziale generale o inferiore, incaricata di assumere le decisioni sulla gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali.

Il primo e' un contenitore di costi (anche "astratto", per esempio un progetto), il secondo un luogo di decisione. Per lo Stato l'art. 10, comma 4, del d.lgs. 279/1997 chiede che i centri di costo siano coerenti con i centri di responsabilita' amministrativa e ne seguano l'evoluzione. Nei manuali si distinguono poi i centri che producono il servizio finale da quelli di supporto (ausiliari o intermedi), i cui costi vanno ribaltati: la RGS tratta cosi' il "Supporto all'attivita' istituzionale". La terminologia produttivi/ausiliari non compare pero' nei documenti ufficiali aperti, che parlano di costi comuni e di costo pieno.

Costi diretti, indiretti e costi comuni

Il manuale RGS (par. 3.1) definisce la coppia diretto/indiretto sempre rispetto a un oggetto di imputazione, e le definizioni cambiano a seconda dell'oggetto.

• Rispetto al centro di costo: e' diretto il costo di risorse il cui impiego, in quantita' e prezzo, dipende dal responsabile del centro (spesso acquisite e gestite dal centro stesso); e' indiretto il costo di risorse non immediatamente correlabili al centro, acquisite e gestite di solito da un'altra struttura. Gli indiretti rispetto a piu' centri si chiamano costi comuni (affitti, utenze, manutenzioni, pulizia, vigilanza, informatica).
• Rispetto a una missione istituzionale: e' diretto il costo con un collegamento stretto e misurabile fra risorsa e attivita' della missione; e' indiretto quello con un basso grado di collegamento.

Regola specifica del manuale: i costi del personale (voci "comparto/qualifica" e "missioni" del piano dei conti) sono considerati sempre diretti rispetto ai centri di costo, perche' si assume che l'impiego delle persone dipenda dal responsabile del centro. Inoltre diretto o indiretto non dipende dalla natura del costo: la stessa voce puo' essere diretta per un centro e indiretta per le missioni che quel centro svolge, e un costo teoricamente diretto (i fogli di carta usati in due missioni) puo' essere trattato come indiretto se misurarlo costa troppo. Esempio: l'affitto gestito da un ufficio centrale e' indiretto rispetto ai centri; se un centro occupa per intero una sede e la paga, per lui e' diretto.

Fissi e variabili (costi che non variano o variano col volume di attivita') sono un criterio di economia aziendale, ortogonale a diretto/indiretto e non trattato dai documenti ufficiali aperti: l'affitto e' fisso e indiretto, un materiale consumato per pratica e' variabile e diretto.

Il ribaltamento e i criteri di attribuzione

Quando il consumo non si misura direttamente, la quota di costo si determina ribaltando il costo complessivo sui centri con un parametro che meglio esprime l'utilizzo della risorsa. Il manuale RGS distingue due forme:

• ribaltamento verticale: una struttura ribalta i costi indiretti sulle strutture organizzative sottostanti (un dipartimento sulle sue direzioni);
• ribaltamento orizzontale: il ribaltamento viene fatto su piu' strutture dello stesso livello, non dipendenti da quella che ribalta (un centro di responsabilita' ribalta su altri centri di responsabilita').

I parametri indicati dal manuale sono tre: i metri quadri (per affitti, manutenzione di immobili, pulizia, energia, ammortamenti di fabbricati e arredi), il numero di utenze (telefonia fissa e mobile, reti di trasmissione) e gli anni persona (risorse umane impiegate, espresse sull'arco di un anno, combinando numero di persone e tempo di impiego), utilizzabili per tutte le altre voci. Si sceglie il parametro che riproduce meglio il consumo.

Esempio svolto 2: ribaltamento con metri quadri e utenze. L'affitto della sede e' di 240.000 euro l'anno ed e' gestito da un ufficio centrale; tre centri di costo occupano 300, 500 e 200 metri quadri (totale 1.000). Costo per metro quadro: 240.000 / 1.000 = 240 euro. Quote: centro A 240 x 300 = 72.000; centro B 240 x 500 = 120.000; centro C 240 x 200 = 48.000. Controllo: 72.000 + 120.000 + 48.000 = 240.000. Per la telefonia (60.000 euro) il parametro e' il numero di utenze: A ne ha 8, B 7, C 5 (totale 20). Costo per utenza: 60.000 / 20 = 3.000 euro. Quote: A 24.000, B 21.000, C 15.000. Controllo: 24.000 + 21.000 + 15.000 = 60.000. Quota di costi comuni attribuita ad A: 72.000 + 24.000 = 96.000 euro.

Dal centro di costo alla missione: il costo pieno

Il manuale RGS riassume cosi' il processo a livello di centro: il centro rileva i propri anni persona su ciascuna missione; rileva i costi diretti di centro e la quota di costi comuni ricevuta da altre strutture; imputa a ogni missione i costi che le sono riferibili (diretti di missione) e attribuisce con un parametro, di regola gli anni persona, quelli non riferibili a una sola missione (indiretti di missione). La somma dei costi di una missione e' il costo pieno di missione a livello di centro; la somma di tutti i costi del centro e' il costo pieno del centro.

Esempio svolto 3: costo pieno di due missioni. Il centro A del precedente esempio impiega 10 anni persona: 6 sulla missione X e 4 sulla missione Y. Il personale costa 350.000 euro (diretto di centro); c'e' poi una consulenza da 50.000 euro richiesta solo per la missione Y; i costi comuni ricevuti sono 96.000 euro (esempio 2). Il personale e' diretto di missione e si ripartisce sugli anni persona: X = 350.000 x 6/10 = 210.000; Y = 350.000 x 4/10 = 140.000. La consulenza e' diretta di Y: 50.000. I costi comuni (96.000) sono indiretti e si ripartiscono ancora sugli anni persona: X = 96.000 x 6/10 = 57.600; Y = 96.000 x 4/10 = 38.400. Costo pieno X = 210.000 + 57.600 = 267.600. Costo pieno Y = 140.000 + 50.000 + 38.400 = 228.400. Verifica: 267.600 + 228.400 = 496.000, e il costo pieno del centro e' 350.000 + 50.000 + 96.000 = 496.000.

La sequenza logica da ricordare, che i quiz riformulano in vari modi, e': definire i centri; scegliere gli elementi di costo e localizzarli sui centri (i diretti subito, gli indiretti con i parametri); ribaltare i costi dei centri di supporto su quelli finali con basi di ripartizione dichiarate; imputare il costo all'oggetto di calcolo (servizio, prodotto, missione). Imputare all'oggetto di calcolo prima del ribaltamento e' un ordine sbagliato. (Ordine classico dei manuali; la RGS descrive lo stesso processo con parole proprie.)

Costo unitario e controllo di gestione

Il controllo di gestione degli enti pubblici nazionali (DPR 97/2003, art. 85) si articola almeno in tre fasi: piano di obiettivi; rilevazione di costi, proventi e risultati; valutazione rispetto al piano per misurare efficacia, efficienza ed economicita'. Si svolge su singoli servizi e centri di costo. Il costo pieno di un servizio e' il numeratore naturale di un costo unitario: la divisione e' semplice aritmetica, non una formula normativa.

Esempio svolto 4: costo unitario. Nell'esempio 3 la missione X ha prodotto 3.345 pratiche e la missione Y 2.284. Costo unitario X = 267.600 / 3.345 = 80 euro per pratica (3.345 x 80 = 267.600). Costo unitario Y = 228.400 / 2.284 = 100 euro per pratica (2.284 x 100 = 228.400). Y costa il 25 per cento in piu' di X (100 / 80 = 1,25); ma prima di concludere che Y sia meno efficiente bisogna verificare che le pratiche siano omogenee e che la consulenza da 50.000 euro non sia un costo una tantum.

Gli indici di gestione del bilancio finanziario: come si leggono

Le amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato che applicano il d.lgs. 91/2011 presentano con il bilancio di previsione e il consuntivo il "piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio" (art. 19). Il DPCM 18 settembre 2012 ne fissa le linee guida e le tipologie di indicatore: realizzazione fisica, risultato (output), impatto (outcome) e realizzazione finanziaria, definita come avanzamento della spesa prevista per l'obiettivo e da usare insieme a indicatori di altro tipo. Le formule dei rapporti stanno nei modelli ARCONET della RGS per gli organismi e gli enti strumentali degli enti locali (allegati 4/a-4/d del piano degli indicatori), non nel DPCM. Sono costruiti per il d.lgs. 118/2011 (enti territoriali), ma le grandezze sono quelle del DPR 97/2003 (accertamento, riscossione, impegno, pagamento, residui): la logica e' trasferibile a un ente nazionale, con la cautela che nomi e denominatori ufficiali sono quelli ARCONET.

Prima delle formule, le grandezze (DPR 97/2003): l'accertamento e' la prima fase dell'entrata, quando si verifica la ragione del credito, si individua il debitore, si quantifica la somma e si fissa la scadenza (art. 26); la riscossione e' il materiale introito da parte del tesoriere o cassiere (art. 27); l'impegno e' l'autorizzazione a impiegare le risorse, con cui, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata, sono determinati la somma da pagare, il creditore e la ragione (art. 31); la liquidazione determina la somma da pagare nei limiti dell'impegno (art. 32); il pagamento segue il mandato (art. 33). La gestione di competenza e' separata da quella dei residui (art. 36): residui attivi sono le entrate accertate e non riscosse, residui passivi le spese impegnate e non pagate, trasferiti all'esercizio successivo.

Gli indici di cassa hanno al numeratore movimenti (riscossioni, pagamenti) e al denominatore obbligazioni (accertamenti, impegni, residui); si distinguono sempre competenza (fatti nati nell'esercizio) e residui (fatti nati prima).

Capacita' di riscossione

I modelli ARCONET (allegato 4/b, "effettiva capacita' di riscossione") calcolano tre percentuali:

• riscossione dei crediti esigibili nell'esercizio: riscossioni in conto competenza / accertamenti di competenza;
• riscossione dei crediti degli esercizi precedenti: riscossioni in conto residui / residui definitivi iniziali;
• riscossione complessiva: (riscossioni c/competenza + riscossioni c/residui) / (accertamenti + residui definitivi iniziali).

A preventivo esiste la percentuale prevista: previsioni di cassa / (previsioni di competenza + residui).

Capacita' di pagamento

L'allegato 4/d dei modelli ARCONET, "capacita' di pagare spese", ha la stessa struttura sul lato della spesa:

• pagamento nell'esercizio: pagamenti in conto competenza / impegni;
• pagamento delle spese degli esercizi precedenti: pagamenti in conto residui / residui definitivi iniziali;
• a consuntivo: (pagamenti c/competenza + pagamenti c/residui) / (impegni + residui definitivi iniziali).

Nei modelli compare anche il fondo pluriennale vincolato (FPV), grandezza degli schemi dei territoriali, qui omessa.

Residui: formazione e smaltimento

Il piano degli indicatori ARCONET prevede indicatori sulla formazione dei residui: per esempio, i residui attivi di parte corrente di competenza dell'esercizio rapportati al totale dei residui attivi di parte corrente a fine anno (allegato 4/a, indicatore 7.4), e lo stesso per i residui passivi (7.1, 7.2, 7.3). Una quota alta di residui nati nell'anno indica uno stock di fatti recenti; una quota bassa, partite vecchie e piu' a rischio di inesigibilita'. Lo smaltimento si legge invece con i rapporti riscossioni c/residui / residui iniziali e pagamenti c/residui / residui iniziali visti sopra.

Vincoli del DPR 97/2003: i residui risultano distintamente per esercizio di provenienza (art. 36); i residui attivi si eliminano solo dopo aver esperito gli atti per la riscossione (salvo che il costo dell'esperimento superi l'importo da recuperare), con delibera motivata dell'organo di vertice sentito il collegio dei revisori (art. 40); e' vietata l'iscrizione fra i residui di somme non impegnate (art. 36).

Realizzazione e attendibilita' delle previsioni

Nella lettura del bilancio le previsioni compaiono in due versioni: iniziali (quelle approvate con il bilancio) e definitive (iniziali piu' variazioni intervenute in corso d'anno). I modelli ARCONET (allegato 4/a, indicatori 2.1 e 2.2) rapportano gli accertamenti delle entrate correnti agli stanziamenti iniziali e a quelli definitivi di competenza. Il rapporto accertamenti / previsioni definitive misura la realizzazione della previsione: 100 per cento significa previsione realizzata; sopra 100, entrate maggiori del previsto; sotto, minori. Il rapporto fra previsioni iniziali e definitive, nei quiz "attendibilita' delle previsioni iniziali", dice quanto le variazioni hanno spostato la previsione di partenza. Attenzione: nei documenti ufficiali aperti non risultano un indicatore con questa denominazione e verso (iniziali / definitive) ne' un "grado di realizzazione delle uscite" sulla spesa: sono convenzioni di manuale, non formule normative.

Esempio svolto 5: tutti gli indici sullo stesso ente

Dati inventati, in milioni di euro, di un ente nazionale in contabilita' finanziaria.

Entrate. Riscossione dei crediti dell'esercizio: 840 / 1.050 = 0,80, cioe' 80,0 per cento. Riscossione dei residui: 120 / 400 = 0,30, cioe' 30,0 per cento. Riscossione complessiva: (840 + 120) / (1.050 + 400) = 960 / 1.450 = 0,6621, cioe' 66,2 per cento (si ricontrolla: 1.450 x 0,6621 = 960,0). Realizzazione delle previsioni definitive: 1.050 / 1.100 = 0,9545, cioe' 95,5 per cento; sulle iniziali: 105,0 per cento. Nuovi residui attivi: 1.050 - 840 = 210. Stock finale: 400 - 120 + 210 = 490 (senza eliminazioni). Quota dei residui di competenza sullo stock: 210 / 490 = 0,4286, cioe' 42,9 per cento.

Spese. Pagamento nell'esercizio: 900 / 1.080 = 0,8333, cioe' 83,3 per cento. Pagamento dei residui: 210 / 300 = 70,0 per cento. Complessivo: (900 + 210) / (1.080 + 300) = 1.110 / 1.380 = 0,8043, cioe' 80,4 per cento. Nuovi residui passivi: 1.080 - 900 = 180; stock finale: 300 - 210 + 180 = 270. Impegni sulle previsioni definitive: 1.080 / 1.200 = 90,0 per cento; previsioni iniziali sulle definitive: 1.150 / 1.200 = 95,8 per cento.

Lettura: la competenza si riscuote bene (80 per cento) ma lo stock dei residui attivi si smaltisce lentamente (30 per cento); sul lato spesa il pagamento dei residui (70 per cento) e' piu' lento di quello della competenza (83 per cento; il 17 per cento restante, cioe' 180 su 1.080, diventa nuovo residuo passivo).

Un caso reale: i residui dell'INPS nel 2024

La Corte dei conti, nella determinazione n. 25/2026 sul rendiconto INPS 2024 (Tabella 55, situazione amministrativa, milioni di euro con arrotondamenti), riporta riscossioni in conto residui 12.523, pagamenti in conto residui 18.837, residui attivi degli esercizi precedenti a fine 2024 pari a 147.879 e passivi pari a 74.711; il riaccertamento ha eliminato residui attivi per 16.416 e passivi per 2.723. I residui totali al 31 dicembre 2023 erano 176.817 (attivi) e 96.271 (passivi), e i conti tornano: 176.817 - 12.523 - 16.416 = 147.878; 96.271 - 18.837 - 2.723 = 74.711. Assumendo come residui iniziali definitivi i valori dopo il riaccertamento (160.401 e 93.548): riscossione dei residui attivi = 12.523 / 160.401 = 7,8 per cento; pagamento dei residui passivi = 18.837 / 93.548 = 20,1 per cento. I residui passivi si smaltiscono molto piu' in fretta di quelli attivi (plausibilmente perche' sono obbligazioni da onorare, mentre un credito contributivo puo' essere di difficile riscossione): la Corte chiede un monitoraggio costante dei residui e interventi strutturali che ne limitino la crescita. Rapporti calcolati qui a fini didattici.

Trappole tipiche dei quiz

• Costo e spesa: se l'opzione dice che in contabilita' analitica rileva l'impegno o la prenotazione dell'impegno, e' sbagliata. Nell'analitica rileva l'utilizzo della risorsa; l'impegno appartiene alla finanziaria. E' invece corretto che la contabilita' analitica determini risultati economici di breve periodo e non solo costi: la RGS la collega al ciclo programmazione-gestione-controllo con verifiche infrannuali.
• Centro di costo e centro di responsabilita': il primo raccoglie costi (anche "astratto"), il secondo prende decisioni di gestione. Non sono sinonimi, anche se per lo Stato i centri di costo devono seguire quelli di responsabilita'.
• Diretto e indiretto non sono caratteristiche della voce: dipendono dall'oggetto (centro o missione) e dall'organizzazione. Fanno eccezione, per i centri di costo, i costi del personale, sempre diretti.
• Parametri di ribaltamento: metri quadri per immobili e servizi collegati; numero di utenze per telefonia; anni persona per tutto il resto. Un altro criterio va motivato e comunicato.
• Il verso dei rapporti: pagamenti su impegni (non il contrario); riscossioni su accertamenti. Il rapporto complessivo ha al numeratore le riscossioni (o i pagamenti) sia in conto competenza sia in conto residui e al denominatore gli accertamenti (o gli impegni) piu' i residui definitivi iniziali. La percentuale calcolata solo sulla competenza e' la riscossione o il pagamento "nell'esercizio".
• Nomi diversi per lo stesso rapporto: pagamenti/impegni e' la capacita' di pagamento nell'esercizio; riscossioni/accertamenti e' la riscossione dell'esercizio. Nei quiz compaiono come "velocita'", "grado di realizzazione", "capacita'": conta la formula, non il nome.
• Indici da enti locali: pressione tributaria, pressione finanziaria (entrate per abitante), velocita' di gestione delle spese correnti e simili provengono dagli schemi degli enti locali e non dai modelli per gli enti nazionali; per un concorso INPS non sono materia da studiare a fondo.

Chiudo con i fraintendimenti che ricorrono con maggiore frequenza, ciascuno accompagnato dalla formulazione corretta. Vale la pena rileggerli il giorno prima della prova.

• Confondere obiettivo e indicatore. L'obiettivo e' il risultato che si vuole ottenere; l'indicatore e' la grandezza con cui lo si misura; il target e' il valore che quella grandezza deve assumere. "Ridurre i tempi di definizione" e' l'obiettivo, "tempo medio in giorni" e' l'indicatore, "quindici giorni" e' il target, "venti giorni" e' la baseline.
• Confondere efficienza ed efficacia. Efficienza e' il rapporto fra risorse impiegate e prodotti ottenuti; efficacia e' il rapporto fra risultati e obiettivi o bisogni. Si puo' essere efficienti e inefficaci contemporaneamente, ed e' la situazione piu' pericolosa perche' gli indicatori di attivita' appaiono ottimi.
• Confondere output e outcome. L'output e' cio' che l'amministrazione produce e consegna; l'outcome e' l'effetto che quella produzione genera sui destinatari. Definire diecimila pratiche e' output; ridurre effettivamente il disagio della platea e' outcome.
• Confondere costo diretto e costo variabile. La prima coppia (diretto/indiretto) riguarda l'attribuibilita' a un oggetto di costo; la seconda (fisso/variabile) riguarda il comportamento al variare dei volumi. Sono classificazioni indipendenti e si incrociano liberamente.
• Trattare lo scostamento come una colpa. Lo scostamento e' un segnale che apre un'indagine sulle cause; solo l'analisi delle cause dice se sia imputabile a chi risponde del centro, a fattori esterni o a un errore di previsione. E anche gli scostamenti favorevoli vanno indagati.
• Confrontare consuntivo e budget senza rielaborare i volumi. Se i volumi effettivi differiscono da quelli previsti, il confronto va fatto con il budget flessibile, ricalcolato ai volumi reali, altrimenti gli scostamenti di volume si travestono da scostamenti di efficienza.
• Attribuire al responsabile costi che non controlla. Il costo pieno serve a conoscere il costo del servizio; la valutazione del responsabile si fonda sui costi controllabili.
• Credere che un solo indicatore basti. Ogni indicatore isolato induce a ottimizzare cio' che misura a danno di cio' che non misura. Si bilanciano con indicatori di qualita' e di outcome.
• Attribuire all'OIV compiti che non ha. L'OIV presidia il sistema, valida la Relazione, propone la valutazione dei vertici; non valuta il personale non dirigenziale e non sostituisce i dirigenti nella valutazione dei collaboratori.
• Modificare gli obiettivi a consuntivo. Un target si puo' rivedere in corso d'anno, con la stessa formalita' e trasparenza con cui e' stato fissato e documentando la causa sopravvenuta; non lo si riscrive alla fine per farlo coincidere con il risultato.
• Sacrificare la tempestivita' del monitoraggio alla precisione. Il dato di monitoraggio serve a correggere in corso d'opera: se arriva a esercizio chiuso, per quanto esatto, e' rendicontazione e non serve piu' a decidere.
• Confondere il controllo di gestione con il controllo di legittimita'. Il primo verifica se la gestione stia raggiungendo gli obiettivi impiegando bene le risorse; il secondo verifica la conformita' dell'atto alla norma. Hanno finalita', soggetti e conseguenze del tutto diversi.
• Trattare la gestione dei rischi come reazione ai problemi. E' un'attivita' preventiva di identificazione, valutazione per probabilita' e impatto e definizione delle risposte; il rischio consapevolmente accettato con un piano di riserva e' una scelta corretta, non una negligenza.
• Fidarsi di un'indagine di soddisfazione senza guardare il campione. Rilevare solo su un canale o solo su chi ha concluso il procedimento produce un dato sistematicamente distorto verso il giudizio positivo.

Il filo che tiene insieme tutti questi punti e' un unico atteggiamento mentale, ed e' quello che la sezione (b) misura: di fronte a un dato, prima di agire, chiedersi che cosa quel dato stia realmente misurando e quale ne sia la causa. Nella maggior parte dei casi pratici l'alternativa corretta e' quella che verifica prima e interviene poi, e le alternative sbagliate sono quelle che reagiscono immediatamente all'effetto senza aver capito la causa - oppure quelle che, pur di far tornare i numeri, ritoccano il metro di misura.